政府信息公開中公共利益界定之探討

　　公共利益界定是對(duì)公共利益和個(gè)人利益之間的一種緩和，是對(duì)兩者所代表的有著沖突關(guān)系的利益之間進(jìn)行平衡，確保具體行政行為被維持在合理的范圍之內(nèi)。隨著政府信息公開的深入，在某方面加劇了公共利益與個(gè)人利益之間的矛盾。有人將公共利益看成是個(gè)人利益為公共生活安寧進(jìn)行的妥協(xié)和退讓，認(rèn)為公共利益的價(jià)值高于個(gè)人利益的價(jià)值。導(dǎo)致一個(gè)完全凌駕于公民個(gè)人利益之上的概念卻沒有明確的界定，有些類似中國古代刑不可知?jiǎng)t危不可測(cè)的意味。孟德斯鳩有句至理名言“一切有權(quán)利的人都容易濫用權(quán)利，這是亙古不變的”而且在政府信息公開中，只要涉及到公共利益的濫用，就一定會(huì)涉及到個(gè)人隱私的泄露。個(gè)人隱私的無法彌補(bǔ)性和私密性就導(dǎo)致了一旦個(gè)人隱私被泄露，那么對(duì)個(gè)人的傷害是不可預(yù)知的，所以本文從界定公共利益應(yīng)當(dāng)明確的兩點(diǎn)基礎(chǔ)、公共利益界定的必要性以及公共利益進(jìn)行界定的主體兩方面來對(duì)公共利益進(jìn)行探析，并提出關(guān)于怎樣將公共利益維持在度的范圍之內(nèi)的建議，進(jìn)一步來闡釋對(duì)公共利益這個(gè)概念的理解。

　　《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》(雙月刊)創(chuàng)刊于1999年，是北京行政學(xué)院主辦的綜合性社會(huì)科學(xué)學(xué)術(shù)理論刊物�！侗本┬姓�學(xué)院學(xué)報(bào)》以馬克思主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，全面貫徹科學(xué)發(fā)展觀，深層次地研究改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中的政治、經(jīng)濟(jì)、法律、社會(huì)、文化等理論問題和現(xiàn)實(shí)問題，突出學(xué)術(shù)性和創(chuàng)新思維。

　　一、限制公共利益應(yīng)當(dāng)明確兩點(diǎn)基礎(chǔ)要求

　　公共利益是一個(gè)非常抽象但是在現(xiàn)代法律規(guī)范中頻頻出現(xiàn)的一個(gè)“專有名詞”。學(xué)術(shù)界至今為止對(duì)于公共利益的研究也算是比較多的，但是至今為止還沒有形成確定性結(jié)論，但是實(shí)踐警示我們對(duì)公共利益進(jìn)行界定是迫在眉睫的。筆者認(rèn)為對(duì)公共利益限定研究的最終的目的就是將公共利益這個(gè)在當(dāng)代法律規(guī)范中“出鏡率”非常高的“專業(yè)術(shù)語”限定在必要的范圍內(nèi)，為懸在公民頭上的達(dá)摩克利斯之劍拴上一根繩子，所以對(duì)于公共利益進(jìn)行限定時(shí)應(yīng)當(dāng)注意以下兩點(diǎn)：

　　(一)正確理解公共利益，公共利益是協(xié)商妥協(xié)的產(chǎn)物

　　早期美國的聯(lián)邦黨人將公共利益視為“程序性”的概念，權(quán)力制約的實(shí)質(zhì)就是利益的制衡，只有當(dāng)權(quán)力得以有效制約，作為個(gè)體利益之綜合表現(xiàn)的公共利益才不至于被非圣人的公職人員所侵蝕，公共利益具有可操作性和現(xiàn)實(shí)性的，公共利益是一種程序性設(shè)計(jì)而非共和精神或品性 。但此種認(rèn)知會(huì)導(dǎo)致該理論形成的機(jī)制最終會(huì)沿著“馬太效應(yīng)”的路線前進(jìn)，即窮著更窮，富者更富，，那些弱勢(shì)群體或者基本處于分散、難以聚合狀態(tài)的民眾的利益，注定要被這種公共利益的游戲規(guī)則所淘汰。所以，此種公共利益的解讀只能導(dǎo)向虛假的公共利益。還有一部分人對(duì)公共利益也有人持悲觀的態(tài)度，認(rèn)為公共利益都是虛假的，只不過是當(dāng)權(quán)者的一種借口而已。以上都是對(duì)公共利益的錯(cuò)誤解讀，對(duì)于公共利益筆者認(rèn)同20世紀(jì)后半葉德國哲學(xué)家哈貝馬斯的觀點(diǎn)，德國哲學(xué)家哈貝馬斯為代表的法蘭克福派提出“商議性政治”追求的是溝通，從溝通中達(dá)到共識(shí)。筆者認(rèn)為公共利益是一種妥協(xié)，只有溝通得到的妥協(xié)才能順利保證妥協(xié)所為的目的能順利實(shí)現(xiàn)，且公共利益是形成公共決策的基礎(chǔ)，必須對(duì)公共利益進(jìn)行正確的解讀才能保證公共政策的可實(shí)施性。

　　(二) 在以公共利益為理由限制個(gè)人利益時(shí)必須保證有明確的受益主體

　　我們所說的公共利益實(shí)際是以個(gè)人利益為基礎(chǔ)的，公共利益必須是能夠還原個(gè)人利益的，所以說擺脫個(gè)人利益的公共利益是不存在的。個(gè)人利益經(jīng)過法律化演變?yōu)榉�律�?quán)利 。公共利益是個(gè)人在犧牲一定的個(gè)人利益的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，其最終侵害的是公民個(gè)人法律權(quán)利，所以對(duì)以公共利益為理由來限定個(gè)人利益的時(shí)候必須要慎重，必須有明確受益主體，這樣才能衡量受益主體和所侵犯的個(gè)人利益哪個(gè)利益更大，才能正確進(jìn)行取舍。并且對(duì)于該個(gè)人利益的限制要明確告知是在此次事件中進(jìn)行限制，具有個(gè)案性。而且對(duì)個(gè)人利益的限制必須告知被限制人和受益人，總而言之就是將以公共利益為理由有損個(gè)人利益時(shí)必須將各方面明確化，才能正確進(jìn)行衡量。

　　二、對(duì)公共利益進(jìn)行界定的必要性

　　(一)防止政府權(quán)力濫用的必然要求

　　公共利益作為我國法律中“出鏡率”非常頻繁的一個(gè)專業(yè)術(shù)語，可以將其理解為一種法律限制，在《論自由》中，密爾認(rèn)為人的行為分為兩種：涉己行為和涉它行為。其中有傷害別人的行為才是法律檢查和干涉的對(duì)象，才可能受到法律的懲罰，總而言之，只有涉他行為才稱得上法律限制，社會(huì)干預(yù)個(gè)人的行動(dòng)自由唯一之目的就是“自我保護(hù)”，只有這樣，法律對(duì)社會(huì)成員的限制才是合理的。同時(shí)也將法律看成一位大家長，一個(gè)公序良俗的維護(hù)者，每個(gè)受其約束的個(gè)人所做的使人憤怒、羞恥或驚恐的淫蕩或者放肆的行為，都是公然侮辱公眾的道德信念，都是對(duì)公共秩序的破壞。為了維護(hù)公共秩序，就出現(xiàn)了公共利益這個(gè)限制性的概念，對(duì)于公共利益，德國學(xué)者雷察得在《公共利益與行政法的公共訴訟》中提出公共利益就是一個(gè)相關(guān)空間內(nèi)關(guān)系大多數(shù)人的利益，與其相對(duì)的概念就是個(gè)別利益，公共利益就是對(duì)某個(gè)時(shí)刻某個(gè)環(huán)境下對(duì)個(gè)別利益的限制，這里面還包含了法律道德主義原則，基本思路是：一個(gè)人的行為只要違背了一個(gè)社群所接受的道德準(zhǔn)則，就應(yīng)該受到法律的禁止或者懲罰。在一個(gè)人的行為給社會(huì)、公共、不特定他人造成不好影響或者直接消極損失的情況下，就應(yīng)當(dāng)對(duì)其實(shí)行直接的制裁。

　　但是，作為出鏡率非常高的專業(yè)名詞，竟然也是個(gè)“三無”產(chǎn)品：無確定概念、無具體法條、無相關(guān)限制。公共利益作為一個(gè)高度抽象型概念，卻因?yàn)樯鐣?huì)秩序維護(hù)的需要，成為了政府限制公民權(quán)利最“得體”武器，雖然我們上文也說為了實(shí)現(xiàn)公共秩序，為了公序良俗的維護(hù)，針對(duì)涉他行為，將權(quán)力賦予公機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)生活進(jìn)行維護(hù)，但是隨著社會(huì)的發(fā)展，公共利益變得越來越復(fù)雜，范圍越來越寬泛，即可能是公共利益又可能同時(shí)也是個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益;而且公共利益和商業(yè)利益的交叉越來越多，公共利益的范圍越來越廣泛。種類越來越繁多，使得現(xiàn)在只要是涉及到“公共利益”的地方都成為“老大難”問題，不管是物權(quán)法中關(guān)于公共利益的認(rèn)定還是在政府信息公開中關(guān)于公共利益的認(rèn)定等等，都是一個(gè)難以解決的問題。美國環(huán)境思想家哈丁在其1968年發(fā)表的《公共地悲劇》中，有這么一段經(jīng)典的話經(jīng)常被引用“理智的牧人將得出結(jié)論：對(duì)他們來說，最明智的做法就是為牧群多增加一頭牲畜……這個(gè)結(jié)論對(duì)每一位牧人都適用。每一位理性的牧人都是公共地的共享著，悲劇就發(fā)生了。每一位牧人都陷入了一個(gè)迫使他無節(jié)制的增加牲畜數(shù)量的機(jī)制當(dāng)中—但是牧人所處的環(huán)境是有限的。在一個(gè)信奉公共地自由的社會(huì)里，每一個(gè)人都追逐著自己個(gè)人利益的最大化，于是毀滅是所有人奔向的目的地。公共地的你又將毀滅一切”。 如果每個(gè)人都以圣人的標(biāo)準(zhǔn)要求自己，那么這個(gè)社會(huì)根本用不到政府、暴力機(jī)關(guān)等等這些強(qiáng)制性機(jī)構(gòu)，所以，每個(gè)人都不是圣人，政府機(jī)關(guān)工作人員也是一樣，期待政府機(jī)關(guān)工作人員以圣人的標(biāo)準(zhǔn)自律的期待可能性是非常小的，而且就像孟德斯鳩的至理名言所講“一切有權(quán)利的人都容易濫用權(quán)利，這是亙古不變的”，所以，對(duì)可能被濫用的權(quán)力，最好的辦法就是對(duì)其進(jìn)行限制。

　　(二)符合法律保留原則的必然要求

　　同時(shí)筆者還認(rèn)為使用“公共利益”這個(gè)概念是違反依法行政原則中的法律保留原則。法律保留原則指的是行政行為只可以在法律有相關(guān)規(guī)定的情況下才能作出，法律沒規(guī)定就不可以作出相關(guān)行政行為。就是說行政主體的具體行政行為只能在立法機(jī)關(guān)對(duì)該事項(xiàng)作出了具體規(guī)范的情況下，行政主體才可以按照法律的相關(guān)規(guī)范作出相應(yīng)的行政行為。該原則的目的就是將具有擴(kuò)張性、直接性、強(qiáng)制性的行政機(jī)關(guān)的權(quán)力現(xiàn)在在立法機(jī)關(guān)規(guī)定的范圍內(nèi)，控制在代議機(jī)關(guān)的監(jiān)控中，也是民意基礎(chǔ)的體現(xiàn)。但是，現(xiàn)在確實(shí)立法機(jī)關(guān)只是規(guī)定可以根據(jù)公共利益的需要對(duì)公民個(gè)人利益進(jìn)行限制，比如《物權(quán)法草案》規(guī)定“為了公共利益的需要，縣級(jí)以上人民政府可以依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，征收征用單位或者個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)、動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償。”對(duì)于“公共利益”到底包括什么是沒有規(guī)定的，所以筆者認(rèn)為現(xiàn)如今政府機(jī)關(guān)以公共利益為“借口”或多或少是違背法律保留原則的。

　　總之，公共利益雖是對(duì)個(gè)別個(gè)人利益的限制，但是公共利益的捍衛(wèi)的是總體公民的權(quán)利，是維護(hù)社會(huì)秩序的根本保障，但必須對(duì)公共利益進(jìn)行界定，否則必定會(huì)導(dǎo)致權(quán)力濫用�，F(xiàn)如今對(duì)于公共利益的規(guī)定太模糊抽象，以公共利益理由進(jìn)行的行政行為或多或少涉及違反行政法基本原則之一法律保留原則。所以說，對(duì)公共利益進(jìn)行界定是必要而急迫的。

　　三、對(duì)公共利益進(jìn)行界定的主體

　　(一)現(xiàn)有模式

　　我國憲法第 13 條第 3 款規(guī)定 ：“國家為了公共利益的需要， 可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。” 可以看出我國實(shí)際上將界定公共利益的任務(wù)委托給了立法機(jī)關(guān)。但是由于立法水平有限、政府掌握大量個(gè)人信息等現(xiàn)狀導(dǎo)致了我國現(xiàn)在對(duì)公共利益的界定主體主要是政府。

　　我國現(xiàn)在關(guān)于公共利益界定主體的三種觀點(diǎn)：立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)。筆者對(duì)其的理解為：

　　第一種模式立法機(jī)關(guān)界定模式。由權(quán)力機(jī)關(guān)——最高人民代表大會(huì)以成文法的形式來對(duì)公共利益進(jìn)行界定，對(duì)于何為公共利益由公眾來決定，就是將何為公共利益上升為法律，給予其法律效力，使得行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)喪失自由裁量權(quán)，只能根據(jù)立法機(jī)關(guān)規(guī)定的內(nèi)容對(duì)公共利益進(jìn)行界定，此種模式優(yōu)點(diǎn)在于限制了司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，把權(quán)利濫用發(fā)生的幾率降到最低，而且是由最高人民代表大會(huì)進(jìn)行界定，一般情況下能匯集全國各方面最頂級(jí)的力量，不論是學(xué)者還是實(shí)踐工作者，都能在一定程度上避免不同地區(qū)不同標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。但是立法機(jī)關(guān)制定模式的缺點(diǎn)在于太過于死板，社會(huì)公共生活的復(fù)雜性和快速更新性是立法文件所不能顧及的，甚至可以說所有的法律文件在出臺(tái)那一刻就具有了滯后性，很容易就犯教條主義的錯(cuò)誤。這樣，根本不能解決維護(hù)公共秩序，保護(hù)公共利益的目的。所以，這種模式可取性不大。

　　第二種模式：司法機(jī)關(guān)界定模式。將公共利益界定的權(quán)力賦予司法機(jī)關(guān)，其實(shí)也就是將公共利益界定的權(quán)利交于法官。優(yōu)點(diǎn)在于相較于行政機(jī)關(guān)，法官更具有專業(yè)性，法官是通過多年專業(yè)學(xué)習(xí)，通過國家的資格考試，并且具有一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員，他們對(duì)于問題的思考相較于行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員，更具有一定的客觀性，且專業(yè)性強(qiáng)。但是，法官必經(jīng)也是人，他還是有可能受利益之驅(qū)動(dòng)，而且不同地區(qū)法官的專業(yè)水平相差是非常大的，再加上每個(gè)法官都有自己的道德等判斷標(biāo)準(zhǔn)，并且隨著經(jīng)驗(yàn)的積累，標(biāo)準(zhǔn)隨時(shí)可能發(fā)生翻天覆地的改變，所以將公共利益界定的權(quán)力交與司法機(jī)關(guān)也是具有一定風(fēng)險(xiǎn)性的，而且司法機(jī)關(guān)的介入一般都是事后救濟(jì)，只能是補(bǔ)救措施，在政府信息公開中，個(gè)人隱私的特性導(dǎo)致了它的補(bǔ)救是幾乎不可能的，只能算是補(bǔ)償措施。所以，與其事后后悔，為什么不從事前著手，盡可能的避免“悲劇”的發(fā)生。所以，此種模式也有欠缺。

　　第三種模式：行政機(jī)關(guān)界定模式。此種模式是現(xiàn)在比較通行的模式，將界定權(quán)交給政府，由政府審查是否涉及公共利益，現(xiàn)在我國大部分地區(qū)采用的就是這種模式，因?yàn)樯鐣?huì)糾紛是繁重的，再加上我國立法水平不足以對(duì)公共利益進(jìn)行規(guī)定，我國司法機(jī)關(guān)任務(wù)量也是驚人的，根本不可能再承擔(dān)界定公共利益這么繁瑣的任務(wù)，所以就導(dǎo)致了我國現(xiàn)在幾乎都是政府機(jī)關(guān)進(jìn)行界定，而且在行政訴訟中，大部分對(duì)公共利益的認(rèn)定司法機(jī)關(guān)都是聽從政府工作部門的，一是由于雖說司法機(jī)關(guān)獨(dú)立存在獨(dú)立判案，但是實(shí)踐中或多或少會(huì)受政府相關(guān)部門的影響;而是司法機(jī)關(guān)本身工作量大，且沒有相關(guān)保障，導(dǎo)致根本無法啊查清是否屬于公共利益，只能聽從政府機(jī)關(guān)認(rèn)定，導(dǎo)致一些行政訴訟進(jìn)行的毫無意義，浪費(fèi)我國本來就緊張的司法資源。但是，自古以來都在強(qiáng)調(diào)任何人都不可以做自己案件的裁判者，衡量政府信息公開是否合理的標(biāo)準(zhǔn)也由政府制定，這樣做只能加大權(quán)力濫用的隱患，違背立法目的。

　　(二)筆者建議維持政府主導(dǎo)現(xiàn)狀、促進(jìn)界定主體多元化

　　以上三種模式都是不可取的，以上三種模式有一個(gè)共通的問題那就是將立法、司法、行政三機(jī)關(guān)放在了完全分離、獨(dú)立的一個(gè)位置上，雖然三機(jī)關(guān)是相互獨(dú)立的，但是三機(jī)關(guān)也是相互促進(jìn)相互監(jiān)督的，他們各自在社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)中起獨(dú)立的作用，但是又是分不開的，所以我們必須將這三者放在一起。筆者認(rèn)為，我國現(xiàn)狀導(dǎo)致了不能把公共利益界定這個(gè)職能從行政機(jī)關(guān)分離出去，因?yàn)槌�了行政機(jī)關(guān)誰也沒有這個(gè)人力物力對(duì)公共利益進(jìn)行界定，且行政機(jī)關(guān)掌握著大量的信息，隨著互聯(lián)網(wǎng)+時(shí)代的到來，如果把每一則信息稱為點(diǎn)，那只有政府有這個(gè)能力將點(diǎn)成線，把線連面，更全面的判斷個(gè)人信息是否涉及公共利益，隨著政府信息公開的繼續(xù)實(shí)施，關(guān)于公共利益的糾紛只會(huì)增加不會(huì)減少，所以只有政府有這個(gè)天時(shí)地利人和，立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)不具現(xiàn)如今還不具有這個(gè)能力，所以，首先要維持政府主導(dǎo)的現(xiàn)狀;其次就是加強(qiáng)層次性專門性立法，加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)主動(dòng)性，換句話說就是增加界定主體的多元性，立法部門雖還不能制定具體的詳細(xì)的關(guān)于公共利益的法律規(guī)定，但是立法是多元化的，可以各個(gè)層級(jí)立法共同促進(jìn)公共利益的界定，可以先出臺(tái)一些專門性的地方性法規(guī)，既可以對(duì)同級(jí)政府起到限制作用也可以為其他地區(qū)的相關(guān)規(guī)范的出臺(tái)起參考作用，同時(shí)也為全國人大出臺(tái)專門性法律積累經(jīng)驗(yàn)。最后就是加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)的主動(dòng)性，雖然司法機(jī)關(guān)的介入多為事后介入，且法庭的特性導(dǎo)致了司法機(jī)關(guān)出于比較被動(dòng)的狀態(tài)，但是必須加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)的主動(dòng)性，在涉及公共利益界定行政主體和行政相對(duì)人有爭議的時(shí)候，一定要主動(dòng)調(diào)查，如果不能自己調(diào)查可以申請(qǐng)被訴行政機(jī)關(guān)上級(jí)幫忙調(diào)查，可以從外部和上級(jí)雙管齊下，對(duì)該行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)由上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行核查具有一定的威懾性。所以，總而言之，對(duì)于公共利益界定的主體必須維持政府主導(dǎo)現(xiàn)狀、促進(jìn)界定主體多元化，加強(qiáng)層次性專門性立法，加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)主動(dòng)性。

　　總的來說，公共利益界定是迫在眉睫的，但是由于公共利益的廣泛性、不確定性和復(fù)雜性導(dǎo)致了對(duì)其界定的困難性。但是如果不對(duì)公共利益進(jìn)行界定那么肯定會(huì)導(dǎo)致政府濫用權(quán)利，并且使用“公共利益”這個(gè)概念也是違反依法行政原則中的法律保留原則的。筆者認(rèn)為，想要對(duì)公共利益進(jìn)行界定必須首先明確公共利益是協(xié)商妥協(xié)的產(chǎn)物，以及以公共利益為理由侵犯公民個(gè)人權(quán)益時(shí)必須有明確的受益主體，否則會(huì)大大增加政府手中的自由裁量權(quán)，使民眾的監(jiān)督無從下手。且在公共利益的界定主體方面筆者主張應(yīng)維持現(xiàn)在政府主導(dǎo)現(xiàn)狀、促進(jìn)界定主體多元化，加強(qiáng)層次性專門性立法，加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)主動(dòng)性。

　　注釋：

　　房紹坤.論征收中公共利益界定的程序機(jī)制.法學(xué)家.2010(6).

　　曾祥華.必要、困難與前提：也談公共利益的界定.江南大學(xué)學(xué)報(bào).2009(2).

　　于立深.公共問題的技術(shù)解與契約解.讀者.2013(4).