中國(guó)社會(huì)保障管理新改革發(fā)展政策

　　文章是一篇保險(xiǎn)論文，主要講述了中國(guó)社會(huì)保障的地區(qū)差異及其轉(zhuǎn)移支付新改革管理要點(diǎn)方案等等。本文選自：《保險(xiǎn)研究》,《保險(xiǎn)研究》本刊主要登載基礎(chǔ)理論和應(yīng)用理論方面的文章，側(cè)重應(yīng)用理論，對(duì)實(shí)踐有指導(dǎo)性。本刊還重視開展國(guó)際保險(xiǎn)市場(chǎng)的理論研究與交流，為適應(yīng)深化保險(xiǎn)體制改革的新形勢(shì)，為建立具有中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)保險(xiǎn)理論體系而努力。

　　摘要：社會(huì)保障的轉(zhuǎn)移支付是指中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政以及地方上級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)財(cái)政縱向的社會(huì)保障補(bǔ)助支出。轉(zhuǎn)移支付的核心是建立一套科學(xué)的指標(biāo)體系，以確定轉(zhuǎn)移支付的額度，而建立指標(biāo)體系的前提是明確其影響因素。

　　關(guān)鍵詞：社會(huì)保障,保險(xiǎn)管理,保險(xiǎn)政策,保險(xiǎn)條例,保險(xiǎn)論文

　　一、中國(guó)社會(huì)保障地區(qū)差異的狀況

　　筆者依據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒中的資料計(jì)算出全國(guó)各地區(qū)的財(cái)政社會(huì)保障補(bǔ)助支出和財(cái)政全部社會(huì)保障支出占其財(cái)政支出的比重兩項(xiàng)指標(biāo)，說明中國(guó)社會(huì)保障的地區(qū)差異。“社會(huì)保障補(bǔ)助支出”是指財(cái)政部門所支付的對(duì)社會(huì)保障的補(bǔ)助支出，包括對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金補(bǔ)貼支出、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)、城鎮(zhèn)就業(yè)補(bǔ)助費(fèi)、國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障補(bǔ)助、補(bǔ)充全國(guó)社會(huì)保障基金支出、國(guó)有企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)補(bǔ)助支出、其他社會(huì)保障補(bǔ)助支出。“財(cái)政社會(huì)保障支出”是指財(cái)政部門所支付的全部社會(huì)保障支出，除以上社會(huì)保障補(bǔ)助支出外，再加上撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)、行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費(fèi)兩大項(xiàng)。

　　從社會(huì)保障補(bǔ)助支出占財(cái)政支出的比得看，全國(guó)為5.29%，各地區(qū)從1-14%分布。從財(cái)政社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重看，全國(guó)為11.47%，各地區(qū)從3-25%，分布更為分散。

　　如果我們把社會(huì)保障的地區(qū)差異與各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度(以人均財(cái)政收入和人均GDP 表示)聯(lián)系起來分析，可以發(fā)現(xiàn)三大類群：一類是上海、北京、浙江、江蘇、廣東等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，其財(cái)政的社會(huì)保障支出比重名次與其經(jīng)濟(jì)實(shí)力排名順序基本一致;另一類是遼寧、天津、重慶、黑龍江、吉林、青海等地，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的名次靠前，但財(cái)政的社會(huì)保障支出比重名次卻明顯靠后(比重大);還有一類如西藏、貴州、廣西、四川、甘肅地區(qū)，雖然經(jīng)濟(jì)比較落后，但財(cái)政的社會(huì)保障支出比重卻躍到了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的數(shù)值區(qū)間。這說明社會(huì)保障的地區(qū)差異與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度有關(guān)，但并不完全取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展一個(gè)因素，與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)聯(lián)度也很高。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)因社會(huì)保險(xiǎn)資金收繳情況較好及財(cái)政收支基數(shù)大，故財(cái)政所支付的社會(huì)保障補(bǔ)助支出及全口徑社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重相對(duì)較低。而老工業(yè)基地由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)落后，管理體制轉(zhuǎn)軌慢，社會(huì)保險(xiǎn)基金收繳困難，因而其財(cái)政的社會(huì)保障支出比重普遍偏高。至于一些偏遠(yuǎn)落后地區(qū)，一則因其老職工不那么多，二則本地區(qū)財(cái)力有限，往往要靠中央的轉(zhuǎn)移支付維持，因此，這些地區(qū)財(cái)政的社會(huì)保障支出比重較低。

　　二、社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付的方法

　　(一)養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移支付的確定。

　　從養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)的收入總體來說，可以有三個(gè)口徑：企業(yè)職工、包括行政事業(yè)單位職工在內(nèi)的全部職工、全部從業(yè)人員。從目前中國(guó)現(xiàn)實(shí)出發(fā)，行政事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)尚未鋪開，從業(yè)人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)也欠規(guī)范，且需以職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)為主體，因此，本文僅以企業(yè)職工為范圍說明養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移支付的確定方法。

　　1.確定收支缺口。

　　養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口=養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入-養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付

　　養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入=職工人數(shù)×職工平均工資×養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率

　　養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付=離退休人數(shù)×平均養(yǎng)老金

　　2.確定收支比例及影響因素。

　　由此看出，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支比例以大于1為缺口比例，以小于1為結(jié)余比例。其直接影響因素有三個(gè)：撫養(yǎng)比、替代率、繳費(fèi)率，而繳費(fèi)率應(yīng)該是全國(guó)統(tǒng)一的，這樣直接影響?zhàn)B老保險(xiǎn)基金收支比例的因素就只剩下?lián)狃B(yǎng)比和替代率兩個(gè)因素了。其中撫養(yǎng)比屬客觀因素，相對(duì)來說，替代率因素的主觀性多一些。撫養(yǎng)比和替代率越高，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支比例的值越大，缺口也越大;反之撫養(yǎng)比和替代率越低，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支比例的值越小，缺口也越小。

　　3.確定補(bǔ)助數(shù)額。

　　從影響?zhàn)B老保險(xiǎn)基金收支比例的兩個(gè)因素著手，以全國(guó)平均水平為基礎(chǔ)，撫養(yǎng)比高于平均水平的，表明該地區(qū)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)重，應(yīng)給予補(bǔ)助;撫養(yǎng)比低于全國(guó)平均水平的，說明該地區(qū)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)低，不應(yīng)給予補(bǔ)助。替代率高于全國(guó)平均水平的，說明該地區(qū)養(yǎng)老金支付水平較高，一般不應(yīng)給予補(bǔ)助;替代率低于全國(guó)平均水平的，說明該地區(qū)養(yǎng)老金支付水平較低，應(yīng)給予補(bǔ)助。其補(bǔ)助數(shù)額以一個(gè)地區(qū)撫養(yǎng)比高出全國(guó)平均水平以及替代率低于全國(guó)平均水平的比例來確定。

　　應(yīng)該指出，對(duì)各地社會(huì)保障的補(bǔ)助數(shù)額最多即為該地區(qū)的社會(huì)保障資金缺口，即全額補(bǔ)助;最少為零，不再倒扣。如此依表4資料計(jì)算，對(duì)社會(huì)保障資金缺口地區(qū)的補(bǔ)助數(shù)額為(億元)：上海42.40、遼寧15.56、重慶1.53、青海0.02、新疆23.99。

　　說明：本文中所用數(shù)據(jù)來源于2001年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。其中各地區(qū)的企業(yè)職工人數(shù)、企業(yè)職工平均工資和離退休人員的平均養(yǎng)老金系采用《中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》1996年的數(shù)據(jù)推算。故本文表4的計(jì)算結(jié)果只作為作者說明其方法的例證。

　　(二)失業(yè)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移支付的確定。

　　失業(yè)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移支付的確定與養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移支付的確定方法是相同的，只是將撫養(yǎng)比換成失業(yè)率(失業(yè)人數(shù)/職工人數(shù))、把養(yǎng)老金替代率換成失業(yè)金替代率(平均失業(yè)金/平均工資)。需注意這里的失業(yè)率不同于統(tǒng)計(jì)上的失業(yè)率，以職工人數(shù)為分母計(jì)算失業(yè)率是不嚴(yán)格的。但隨著失業(yè)保險(xiǎn)向從業(yè)人員擴(kuò)展，這個(gè)問題便會(huì)解決。

　　(三)城市居民最低生活保障轉(zhuǎn)移支付的確定。

　　城市居民最低生活保障(簡(jiǎn)稱低保)的資金直接來源于財(cái)政一般預(yù)算支出，因此可用各地區(qū)低保人數(shù)占全國(guó)低保人數(shù)的比重同該地區(qū)財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重進(jìn)行比較，按其相差的比例予以補(bǔ)助。

　　上述方法以各地的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為依據(jù)，計(jì)算出該地的社會(huì)保障資金缺口，而不是以各地自己上報(bào)的缺口為計(jì)算基礎(chǔ)，從而打殺了地方多報(bào)缺口的動(dòng)機(jī)。同時(shí)將各地的主觀努力程度等因素內(nèi)含在公式中，比如按職工人數(shù)計(jì)算收入，如果參保面沒達(dá)到百分之百，那地方就“吃虧”，這就迫使地方努力擴(kuò)大參保面;又如按百分之百收繳率計(jì)算社會(huì)保險(xiǎn)收入，地方如沒達(dá)到，其損失當(dāng)然自己負(fù)責(zé)�？傊�，社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付要公開、公平、公正，在此基礎(chǔ)上盡量作到簡(jiǎn)潔明了，易于操作。

　　三、社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)工作

　　首先，健全社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)。沒有完整可靠的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，社會(huì)保障的轉(zhuǎn)移支付就難以作到科學(xué)合理。以目前中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒而論，在職工人數(shù)統(tǒng)計(jì)中應(yīng)補(bǔ)充“分地區(qū)的企業(yè)職工人數(shù)”和“分地區(qū)的企業(yè)職工平均工資”兩個(gè)指標(biāo)，在現(xiàn)有離退休人員統(tǒng)計(jì)中再增加“分地區(qū)的企業(yè)離退休人員平均養(yǎng)老金”指標(biāo)，這三個(gè)指標(biāo)都是社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)的基本指標(biāo)，是不可或缺的。而健全社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)指標(biāo)需要有健全的管理基礎(chǔ)。由條條管理向塊塊管理過渡是我國(guó)社會(huì)保障管理的大勢(shì)所趨，社區(qū)必將成為社會(huì)保障管理的重要依托，地方政府應(yīng)加快社會(huì)保障社區(qū)管理的人員培訓(xùn)、設(shè)備配置和機(jī)構(gòu)建設(shè)等基礎(chǔ)工作的步伐。

　　其次，調(diào)整政府預(yù)算中的社會(huì)保障支出科目。從理論上分析，財(cái)政所負(fù)擔(dān)的社會(huì)保障費(fèi)用包括兩大塊：一塊是社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)優(yōu)撫安置的支出，另一塊是對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金缺口的補(bǔ)助支出。政府對(duì)社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)優(yōu)撫安置要負(fù)全責(zé)，因此這部分費(fèi)用由政府一般預(yù)算支出中安排，無所謂補(bǔ)助。而對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)，政府只是負(fù)擔(dān)其收支缺口，只有對(duì)這塊缺口才談得上財(cái)政補(bǔ)助。但觀察中國(guó)2001和2002兩年的政府預(yù)算收支科目，不難發(fā)現(xiàn)第19大類“社會(huì)保障補(bǔ)助支出”中既包括對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助支出，還包括社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)，又包括對(duì)社會(huì)救濟(jì)等的支出，其內(nèi)容在邏輯上有些混亂。筆者認(rèn)為其中的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)應(yīng)該歸入勞動(dòng)保障事業(yè)費(fèi)中，城鎮(zhèn)就業(yè)補(bǔ)助費(fèi)和國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障補(bǔ)助應(yīng)該并入對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助支出，其他三項(xiàng)也應(yīng)歸入相應(yīng)的支出項(xiàng)目中，從而變第19大類“社會(huì)保障補(bǔ)助支出”為“對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金補(bǔ)助支出”，以清楚地反映財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的支持程度。

　　另外，明確地方財(cái)政社會(huì)保障支出的資金來源。改革前，我國(guó)各級(jí)財(cái)政支出中僅有社會(huì)福利和撫恤救濟(jì)費(fèi)一項(xiàng)社會(huì)保障支出，在財(cái)政支出中不過占2%左右。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，企業(yè)保障轉(zhuǎn)向社會(huì)保障，國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)向公共財(cái)政，財(cái)政所承擔(dān)的社會(huì)保障的內(nèi)容大量增加，但財(cái)政支付社會(huì)保障的資金來源仍舊沒有改變，目前中央財(cái)政可以有社會(huì)保障福利彩票、利息稅和減持國(guó)有股等收入用于社會(huì)保障支付，向地方財(cái)政沒有可固定用于社會(huì)保障支付的資金來源，大多是通過增量財(cái)力和預(yù)算外財(cái)力來解決，這只能是權(quán)宜之計(jì)。筆者認(rèn)為，可將個(gè)人所得稅等屬于調(diào)節(jié)收入的稅種規(guī)定為地方財(cái)政社會(huì)保障支付的固定來源。