美國有何民主制度

　　權(quán)力下放是美國政治的一個重要特征，然而反映美國式民主的分權(quán)制度也導(dǎo)致政府決策效率低下，其負面影響日益引起批評和關(guān)注，接下來小編簡單介紹一篇優(yōu)秀美國民主論文。

　　民主政治在可能導(dǎo)致決策效率低下這一消極后果的同時，也包涵了許多積極的因素：首先，在現(xiàn)代社會，民主已經(jīng)成為政府統(tǒng)治合法性的基礎(chǔ);其次，廣泛的政治參與在程序上有利于公共利益的界定;最后，民主政治可以使社會在穩(wěn)定的基礎(chǔ)上進行漸進的變革，因此，不能因為強調(diào)效率而否定民主。決策效率不高既是美國民主政治的體現(xiàn)，又是民主政治所付出的代價。

　　美國建國雖然只有兩百多年，但其成為世界第一強國的時間已超過半個世紀。兩百多年來美國社會的發(fā)展和穩(wěn)定，雖然原因是多方面的，但民主制度功不可沒。與此同時，人們也對美國的政治制度提出諸多的批評，其中較有代表性的一點就是決策效率的低下，因為政府無力決斷的狀況已經(jīng)很難適應(yīng)當今社會飛速發(fā)展的現(xiàn)實。

　　任何一種社會制度的形成，都有其深層次的根源。政治制度的產(chǎn)生除了相應(yīng)的生產(chǎn)力水平外，也離不開它賴以形成的歷史傳統(tǒng)、社會生活、文化背景和占主導(dǎo)地位的政治哲學(xué)。本著這樣的方法和原則來研究和考察美國的政治制度，將有助于我們更充分地了解美國政治的利弊得失。

　　一

　　美國是典型的資本主義民主制國家，民主的價值觀和原則在美國的政治制度和政治實踐中主要體現(xiàn)為三權(quán)分立、代議制、政黨政治、利益集團政治、新聞自由和公民權(quán)利等。美國政府機構(gòu)包括立法、行政、司法三個系統(tǒng)，每個系統(tǒng)起著各自的作用，同時又相互制約，它們是直接的政策制定者。另外美國又是一個權(quán)力多元化的社會，各種社會力量如政黨、利益集團、媒體同樣參與政策制定�，F(xiàn)代美國政治學(xué)家羅伯特·達爾認為，美國是典型的多元民主政體國家，在多元民主社會，人們生活在不同的利益集團中，民主的決策“并不是一個許多人在特定的政策上聯(lián)合起來向政府莊嚴進軍的過程，而是集團之間的穩(wěn)步的妥協(xié)過程。”[1](pp.414-415)美國多元民主的特征是權(quán)力分散，或曰權(quán)力中心的多元化。因此，美國的政治生活表現(xiàn)為多個權(quán)力中心相互作用的過程和結(jié)果。

　　民主政治的一個重要原則是“多數(shù)統(tǒng)治”，但由于美國的政治過程是由一批權(quán)力中心的運作來體現(xiàn)的，而且美國的權(quán)力中心還有進一步增多的趨勢，因此，在美國政治中，要想在某些重大問題上獲得一致意見，迅速、及時地制定有關(guān)政策，確實不是一件容易的事，這樣一來，決策的效率不可能很高。比如，美國的社會福利和社會保障制度產(chǎn)生于30年代羅斯福總統(tǒng)的新政時期，該體制取得了一定成就，但也積累了很多矛盾�？肆诸D入主白宮伊始就矢言要“結(jié)束目前的美國福利制度”，并把醫(yī)療改革和福利改革當作他任內(nèi)兩大社會改革目標，先后提出了對它們的改革方案。但由于現(xiàn)行的社會保障體系涉及無數(shù)集團的利益，健康保險業(yè)對改革方案的反對最為堅決。利害相關(guān)的集團進行了激烈的爭論，并由此發(fā)展成黨派之爭，國會和總統(tǒng)之間相互拆臺，到克林頓卸任時，他的醫(yī)療保險改革計劃也未能實現(xiàn)。

　　另外在環(huán)境保護的立法、槍支控制等問題上，也能為美國政府決策效率不高的弊病找到許多佐證。其中槍支控制問題尤為特出，雖然民意測驗表明60%的美國人贊成制訂法律控制槍支，但有關(guān)槍支控制的立法遲遲不能通過。美國的槍支泛濫已成為一個嚴重的社會問題，“目前，美國私人擁有的各種武器已超過兩億件，并且以每年100萬件的速度增長。美國的持槍犯罪率一直高居世界各國之首，而且槍支犯罪造成的損失也是驚人的，每年約有6740億美元。”[2](p.206) 近年來美國發(fā)生了多起槍殺案，加劇了人們對這一問題的擔憂。槍支泛濫已對美國社會的治安、穩(wěn)定以及公民的合法權(quán)益造成了很多負面影響。

　　當效率與政府決策聯(lián)系起來時，這一概念有兩層含義：一種是將一個計劃或想法付諸實施的有力行動的能力;以及在盡可能考慮現(xiàn)有信息的情況下作出決定的能力。[3](p.231)在當今的信息化、全球化時代，同其他國家政府一樣，美國政府也遇到了許多新問題，對這些問題的處理需要政府部門作出迅速、及時的反應(yīng)，這樣對政府決策效率的要求就隨之提高。因此人們就很自然地懷疑美國政治能否應(yīng)付高科技時代的種種挑戰(zhàn)。許多人對美國政治的應(yīng)變能力持懷疑態(tài)度，并建議各種各樣的改革方案。這樣就提出了一個非常有趣的問題，即在美國政治中民主與效率之間是否構(gòu)成一對矛盾?

　　二

　　從表面上看，在民主制度下任何一項政策要獲得多數(shù)同意是很困難的，決策效率不可能很高。但進一步分析和研究后發(fā)現(xiàn)，問題并不這么簡單，本文試圖從以下幾個方面來論述美國政治中民主與效率的關(guān)系。

　　(一) 民主政治是政府合法性的基礎(chǔ)

　　“西方政治思想史描繪的是一套價值——正義、自由、平等和私有權(quán)神圣不可侵犯——的發(fā)展和闡發(fā)。 因此，人們一直關(guān)心在多大程度上制度促進這些被認為是政體之核心的價值。”[4](p.1) 美國政治中最重要價值觀是自由，帕特里克·亨利的名言“不自由毋寧死”成為美國獨立戰(zhàn)爭時期殖民地人民反抗英國控制和爭取獨立的思想武器，這一價值觀背后的政治意識形態(tài)是自由主義。自由主義是一套關(guān)于個人、社會、國家關(guān)系的理論，它對美國政治產(chǎn)生了極其深刻而持久的影響。自由主義的基礎(chǔ)是個人主義，個人主義強調(diào)個人的自由、個人的參與或個人的經(jīng)濟活動，認為個體的性質(zhì)決定集體的性質(zhì)，這種秩序規(guī)定了個人與國家、自由與強制的關(guān)系，規(guī)定了公共權(quán)威強制力的適用范圍，也包含了規(guī)范個人與權(quán)威關(guān)系必不可少的法律結(jié)構(gòu)。

　　在美國的早期建國者們看來，自由乃是與生命等價的。然而，自由與權(quán)力的關(guān)系，又是困擾人類的一個永恒難題。美國人政治心理的一個基本特征在于，人們一開始就對絕對的和無限的權(quán)力疑懼重重，堅持認定權(quán)力乃是自由的天敵，大力倡導(dǎo)“有限政府論”，有“美國憲法之父”美譽的詹姆斯·麥迪遜在1792年曾經(jīng)說過：“在歐洲，自由的憲章一直由權(quán)力來授予。美國則樹立了一個后來為法國所效仿的榜樣，即權(quán)力的憲章由自由來授予。”[5](p.131)“權(quán)力行使是實現(xiàn)西方制度理論家的社會價值的關(guān)鍵;他們所關(guān)心的是這樣一個問題，即要保證政府的權(quán)力行使受到控制，以便政府的權(quán)力行使不致摧毀政府權(quán)力有意促進的價值。”[4](p.1)

　　在美國的政治中，“個人自由和保障公民的權(quán)利”這種價值取向是第一位的，“民主則表現(xiàn)為一種工具性的價值，是保障個人自由最有效的手段，或者說從個人權(quán)利觀點來看民主制度最具有合法性。”[6](p.204) 正因為如此，民主已成為“美國政治文化的核心組成部分，它決定了美國人對政府和政治的立場和看法。”[7](p.16) 從洛克提出政府的合法性來源于被統(tǒng)治者的同意以來，這一原則一直被西方政治學(xué)界奉為圭臬，在視自由為生命的美國尤其如此。因此，在國家問題上，美國政治承認國家存在的必要性，但把國家看作人類過一種共同的、有秩序的生活而不得不付出的代價。為了將這種必要的代價限定在較小程度，美國政治致力于限制國家的權(quán)力和職能。“限制的途徑有兩種：第一，以分權(quán)的方式造成國家權(quán)力機構(gòu)之間的內(nèi)部制衡，從而防止出現(xiàn)專斷權(quán)力;第二，限制國家權(quán)力的活動空間，強調(diào)個人與公民社會的權(quán)利。”[6](p.224) 簡言之，就是建立三權(quán)分立的民主憲政體制，同時使政府的權(quán)力向社會擴散。限制國家權(quán)力的種種措施又反過來成為政府決策效率不高的制度基礎(chǔ)。

　　決策的高效意指政府及時、迅速的作出決定，從而保證政策的有效實施。從歷史上的政治制度看，****制度的決策效率是最高的。但問題在于，一旦過分強調(diào)效率，就必然要加強權(quán)威，要求整個社會的行動高度協(xié)調(diào)一致，這樣就可能損害個人的權(quán)利和自由，美國人擔心的國家權(quán)力的消極后果就會產(chǎn)生。因此，從美國早期建國者們的構(gòu)想來看，他們不需要一個強大的中央政府，害怕一個以高度集權(quán)為基礎(chǔ)的高效政府對自由可能造成的危害。他們就是要建立一種相互制約、甚至是相互矛盾的政府框架和效率不高的民主制度，使政府不太有機會干預(yù)個人的生活，以保證公民的自由和其他民主權(quán)利。

　　因此，在美國政治中，民主涉及政府的合法性，而效率卻是另一個范疇的問題，二者不可相提并論。在現(xiàn)代社會，按民主程序辦事已經(jīng)不單單是一種制度，而是一種普遍的信仰，它大大超越了效率的范疇。

　　(二)公共利益的界定

　　批評美國民主政治決策效率低下的一個重要理由是它損害了公共利益。在一些事關(guān)國家利益或全民族整體利益的重大問題上，需要政府及時而果斷地作出決定時，決策效率低下的弊端顯而易見。然而，對決策效率的肯定有一個不可缺少的前提條件，即高效率作出的決策是正確的，是符合公共利益的。怎樣保證決策的正確性成了民主與效率關(guān)系的核心。

　　美國是一個移民國家，人們在種族、民族、語言、經(jīng)濟地位、文化背景、宗教信仰等方面差異很大，可以說，美國從一開始就是一個利益多元化的社會。在這樣的社會里，利益矛盾表現(xiàn)得尤為復(fù)雜，“美國政治體系的一個重要作用必須被看作它在具有潛在爆炸性的多種多樣形態(tài)的社會里保證最低限度一致性的任務(wù)。”[8](p.7) 協(xié)調(diào)各式各樣的利益矛盾，既是美國的國情，也是美國社會對其政治制度提出的要求。

　　在一個利益十分復(fù)雜多樣的社會里，有沒有人們通常所說的共同利益呢?對此有兩種不同的答案。多數(shù)學(xué)者認為，一個社會存在著超越各種私人利益累積或局部利益總和的公共利益，公共利益是客觀存在，它并不以各個利益主體的認識不同而有所改變。與此相反的觀點以杜魯門為代表，他指出，“如果撇開形形色色的團體利益，就沒有什么抽象的公共利益。利益團體在人民和政府之間提供了必要的聯(lián)系紐帶，無數(shù)集團追求它們自身利益的過程就是公共利益得以確定的過程。”[9](pp.279-280) 換言之，不同的利益主體都追求自身利益，它們之間經(jīng)過斗爭、討價還價，會在相互制約和妥協(xié)的基礎(chǔ)上達到一時的平衡，這種平衡就是這種或那種問題的公共利益。

　　從表面上看，這兩種觀點的區(qū)別在于是否承認公共利益，但筆者以為，它們分歧的核心是公共利益的界定方式。公共利益是客觀存在，但它同樣離不開人的認識水平�？梢哉f，公共利益是客觀存在和主觀判斷的統(tǒng)一。在權(quán)力集中的社會里，統(tǒng)治者個人或群體握有解釋或判斷公共利益的特權(quán)，可以就某些重大問題迅速作出決策，從而保證決策的高效。但這樣的決策只是少數(shù)人的判斷，難免在重大問題上出現(xiàn)失誤，那樣反而損害了公共利益。從歷史和現(xiàn)實中看，****政權(quán)往往根據(jù)自己的主觀臆斷作出決策，有些高效的決策更容易損害公共利益。筆者無意把效率與****等同，但不容忽視的是，****和集權(quán)政府確實在許多時候以“公共利益”或者“效率”為理由作出了錯誤的決策，甚至實施暴政。

　　多數(shù)統(tǒng)治是民主政治的一項重要原則，然而，在涉及面廣的問題上，決策與眾多的利益主體利害相關(guān)，為了維護自己的利益，各相關(guān)集團參與到政治過程中來，相互之間進行無休止的爭執(zhí)，結(jié)果是各執(zhí)一詞、討價還價、議而不決，因此，在美國政治中，任何重大的決策要想取得多數(shù)是困難的。一旦相關(guān)利益集團之間的利害沖突達到無法調(diào)和的程度，政府是不會也無法輕易作出決定的。從另一個角度看，在決策過程中之所以會出現(xiàn)這種局面，恰恰是因為被討論的問題關(guān)系重大，如果從決策效率考慮輕率、迅速地作出決定，反而導(dǎo)致社會的動蕩。把某些特別重大的問題暫時擱置起來，不急于作出決定，以便有更充分的時間討論，這樣才能集思廣益，使各種意見得到充分反映，從而達到最大程度的共識。從這個意義上來說，在某些重大問題上議而不決有時并不是一件壞事。

　　美國的民主政治在本質(zhì)上不強調(diào)公共利益問題，盡管它也并不排除公共利益這個概念。美國政治強調(diào)的是：公共利益的判斷和界定要通過適當?shù)耐緩胶统绦騺泶_定，而不是僅僅憑借主觀的認識。在美國政治中，民主作為公民參與決策的一種程序和途徑，個人或集團在參與民主時，完全而且應(yīng)該追求他們自己的利益，他們利用民主的程序表達一己私利，通過各種利益相互作用、討價還價、妥協(xié)、折衷的過程，以求在某些重大問題上達成共識，從而取得意見一致。民主政體有利于制定折衷的政策，這類政策往往調(diào)和了各個利益團體和權(quán)力中心之間的分歧，代表了利害相關(guān)集團之間分歧最小的意見。正如達爾所言，“民主的基礎(chǔ)是妥協(xié)”。[6](p.222) 而這種妥協(xié)不僅有利于解決利益矛盾，同時也使得公共利益通過合法的程序和途徑得以界定。

　　從政策實施的結(jié)果看，決策效率的低下確實在一定程度上損害了公共利益，但民主制度的這一缺陷是為了防止集權(quán)制度對公共利益造成更大損害所付出的代價。有人說，民主政治不一定能保證最好，但卻避免了最壞，其道理正在于此。

　　(三) 改革的漸進性

　　效率主要針對的是某種政治制度滿足政府基本功能的程度，一種社會制度的生存能力不僅取決于“民主”這樣的價值判斷因素，而且也取決于效率，價值判斷與取向解決的是某種政治統(tǒng)治是否具有合法性的問題。隨著政府職能的擴大和民眾對政府要求的不斷提高，效率正變得日益突出，已從原來的非價值性判斷上升為價值判斷因素之一。如果一個政府的效率反復(fù)受到破壞，其合法性也將受到影響，矛盾的主次關(guān)系就會出現(xiàn)轉(zhuǎn)化，一個效率極其低下政府的合法性基礎(chǔ)同樣也會動搖。但是，基于民主政治自身的機制和適應(yīng)能力，這種情況是不會出現(xiàn)的。

　　每個社會都謀求進步與發(fā)展，然而，社會政治制度決定了社會變革的方式。在強調(diào)效率的制度下，當不穩(wěn)定襲擊社會秩序時，一個常見的辦法就是加強權(quán)威，通過激進的變革(radical change)或革命(revolution)的方式來推動社會的進步，這樣的變革方式常常又為另一次不安定埋下了隱患。民主政體卻可以通過漸進的改革(evolution)導(dǎo)致社會的穩(wěn)定和前進。美國社會二百多年的穩(wěn)定發(fā)展，其政治體制發(fā)揮了相當大的作用。

　　美國政治體制具有革命傳統(tǒng)，但這一傳統(tǒng)又反對極端的的方式進行社會變革，主張維護美國社會的現(xiàn)有結(jié)構(gòu)。早期的美國政治家們在憲法中就提倡尊重漸進的法律秩序。維爾說得好，“美國人是民主派，但卻是保守的民主派;他們是反對革命的革命派。”[8](p.7)

　　美國的政治過程中有多個權(quán)力中心起作用，它們之間存在著矛盾和斗爭，但同時也在不斷地進行協(xié)調(diào)，以求達成共識。政策不是在爭取抽象的全民利益的前提下通過偉大而莊嚴的辯論制定出來的，政策只是討價還價的結(jié)果，討價還價——妥協(xié)的目的是意見一致。這樣的決策機制被看作是美國民主制度的一個重要標志。更為重要的是，美國不僅有這樣的民主制度，而且其中也包含著改革的手段。

　　在權(quán)力集中的社會里，在范圍狹小的問題上(如槍支控制)的改革比較易于實現(xiàn)，決策的效率是較高的;但是在權(quán)力分散的民主社會里，有可能進行范圍比較寬廣而且更有持續(xù)性的改革。林德布洛姆認為，一個權(quán)力分散的社會實際可能是處于“不斷革命”的狀態(tài)之中。[10](p.652) 美國在制定政策時并不系統(tǒng)而全面地研究各種選擇方案具有何種意義，政策變化只不過是對現(xiàn)行政策作一系列小小的調(diào)整。采取這種漸進主義是因為無法推測劇烈的改革會帶來錯綜復(fù)雜、變化萬千的各種后果和反響，同時也因為決策的政治過程需要一系列權(quán)力中心取得一致意見。一股重要的社會勢力不愿實行激進式的改革，但他們卻可能同意進行初步的、可以取消的試驗。這種漸進性的政策制定過程是為了避免打亂基本的社會和政治格局，從這個意義上來說，它是保守的。但是在某些情況下會很快地發(fā)生一系列漸進性變革，經(jīng)過長期的積累就會發(fā)生根本性的變革，從而導(dǎo)致社會整體上的進步。

　　美國政治當然需要改革，從美國政治的發(fā)展歷史看，它經(jīng)歷了由邦聯(lián)到聯(lián)邦的轉(zhuǎn)變，出現(xiàn)過羅斯福的“新政”，又目睹了20世紀中后期保守主義的復(fù)興，這一系列變革的焦點是如何界定國家權(quán)力的范圍，也可以理解為民主與效率的互動。美國的政治制度根據(jù)當時的現(xiàn)實狀況在民主與效率之間作出調(diào)整，只不過這種改革和調(diào)整是通過漸進的方式來進行的。同樣，在糾正不公平現(xiàn)象，或制止破壞環(huán)境、有損健康的行為等方面，美國社會只能緩慢地、效率較低地取得某些進展。

　　三

　　通過以上分析可以看出，在美國政治中民主和效率在有些時候和一定程度上是一對矛盾，但解決這一矛盾的方法不能靠取消民主制度來實現(xiàn)的，“消除民主弊端的辦法是更多的民主。”筆者無意美化美國的政治制度，更無意忽視政府決策效率的重要性，美國社會的諸多弊端確實有其體制方面的原因。在有些需要采取協(xié)調(diào)一致的有效行動的關(guān)鍵性政策范圍內(nèi)，折衷的方法似乎起著潛在的破壞作用。根據(jù)意見一致的原則而產(chǎn)生的妥協(xié)政治，使利害相關(guān)的權(quán)力中心有機會拖延并大量修改終將形成的政策，政府無法高效地解決那些需要集中管理的、涉及到公共利益的許多事務(wù)，結(jié)果是不連貫的政策、浪費和缺乏效率。

　　一個兼顧民主與效率的政府是人們的理想和目標，然而，在人類事務(wù)中，沒有不付出代價的收獲，對政治制度的美好追求也是如此。政治學(xué)研究的經(jīng)驗告訴我們，任何解決方案都是以制造新的問題為前提的，因此，不應(yīng)該期望一勞永逸的解決方案，也沒有一勞永逸的政治制度，任何政治制度都不是完美無缺的。關(guān)于美國政治的未來，希爾斯曼(Hilsman)在其《美國是如何治理的》一書結(jié)尾較為樂觀地指出，“從任何角度看，美國的政治過程都遠遠不算完善。但卻有其長處，更重要的是這一政治過程有可能得到改善。由于人類知識有限，難以估計社會、經(jīng)濟和政治機構(gòu)的改革將產(chǎn)生何種效果，因此，緩慢地進行改革是比較明智的。”[10](p.655)

　　參考文獻

　　[1]王浦劬:《政治學(xué)基礎(chǔ)》，北京大學(xué)出版社，1995.

　　[2]楚樹龍：《跨世紀的美國》，時事出版社，199

　　閱讀期刊：國際政治科學(xué)

　　《國際政治科學(xué)》是由清華大學(xué)當代國際關(guān)系研究院主辦、社科文獻出版社出版的政治學(xué)和國際關(guān)系專業(yè)學(xué)術(shù)出版物，主要刊登國際安全、對外政策和全球治理方面的實證性研究成果。自2005年1月正式創(chuàng)刊以來，已累計出版29期。《國際政治科學(xué)》主辦：清華大學(xué),國際刊號：ISSN：2096-1545，周期：季刊,國內(nèi)刊號：CN：10-1393/D，出版地：北京市，語種：中文,創(chuàng)刊時間：2005