行政法院與行政訴訟體制如何完善

　　中國的行政公正不是獨立的，司法不公正現(xiàn)象十分普遍。 最高人民法院為了擺脫地方政府的干涉，提高法院依法獨立和行政處理行政案件的能力，多次對行政訴訟制度進行了微調，但效果不夠好促進它，接下來小編簡單介紹一篇優(yōu)秀司法論文。

　　建立行政法院，是完善我國行政訴訟體制的根本舉措，實行三級法院、兩審終審制和管轄爭議處理制度，健全相應配套措施，推動行政司法體系完善，使其成為獨立于現(xiàn)行司法體制的審判機制，有利于行政審判機制的長期健康發(fā)展，是我國司法體制改革的必經(jīng)之路和最后落腳點。

　　我國現(xiàn)行《行政訴訟法》對行政訴訟制度予以規(guī)定。我國行政訴訟實踐中，各級人民法院遵循既有的行政訴訟管轄體系，處理行政訴訟案件。不斷推進我國法制發(fā)展。對于推動行政訴訟這一審理模式的完善具有重要作用。

　　在當下中國邁向行政法治的進程中，立法滯后和法治社會需要之間形成極大反差，各種制度創(chuàng)新紛至沓來。行政訴訟管轄制度出現(xiàn)諸多需要突破的困境。“司法行政化”和“法院地方化”的詬病已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象，“三難”問題已屢見不鮮，這些無疑與《行政訴訟法》設立的宗旨大相徑庭。近些年來，最高人民法院多次對行政訴訟管轄制度進行微調，但均未能緩解我國行政訴訟的“尷尬態(tài)勢”。如何實現(xiàn)“與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度”對理論和實踐的誤區(qū)予以矯正，成為行政審判改革的第一要務。

　　一、我國行政訴訟管轄“功能異化”

　　(一)困境之：現(xiàn)行行政案件訴訟管轄制度，滋生“法院地方化”

　　當前，按照我國行政訴訟法及相關法律所確立的管轄制度，我國實踐基本形成了以級別管轄、地域管轄為主，指定管轄、提級管轄為輔的管轄體制，這一體制成為我國行政訴訟發(fā)展的瓶頸：其一，行政審判體制不獨立。司法與行政轄區(qū)合一。這種“過分依附”的關系，滋生司法腐敗和司法不公。其二，行政體制的規(guī)定，原告選擇訴訟法院的權利無法保障，當事人雙方并非平等主體，一味的照搬民事訴訟法“原告就被告”的審理制度，便使利益的天平更加傾向于行政主體。其三，針對無法保障原告訴訟利益的現(xiàn)象，并未賦予原告尋求救濟的權利，原告不享有管轄權異議，對于“司法不公”只能被動承受，無力改變。

　　(二)困境之：“不明確性”“不可操作性”加劇了“低審級”的狀況

　　級別管轄、地域管轄是行政訴訟管轄的主要方式，基層法院審級低，法官綜合素質無法達到追求“實體公正”的高度，滋生不公正審判的比例高�！缎姓�訴訟法》中的內容，如“中級人民法院審理本轄區(qū)內重大、負責案件的第一審行政案件”。但對重大、復雜、特殊原因都沒有進行解釋，給予管轄制定如此大的彈性空間，法院受理案件有極大的自主選擇權，使得案件在確定管轄時存在困難，“踢皮球”現(xiàn)象嚴重，上下級人民法院相互推諉，公民的訴權得不到保障。

　　(三)困境之：“不公正”演變成“案件數(shù)量低”“司法資源浪費”

　　司法系統(tǒng)不獨立，衍生司法裁判不公正，損害行政相對人的應有利益，最終影響的是我國司法權威和公信力，以及民眾對法律的尊重和信仰，導致民眾“信訪”不“信訟”�！蹲罡呷嗣穹ㄔ汗ぷ鲌蟾妗凤@示，截至2007年底，全國法院受理行政案件70余萬件，平均每個法院每年受理不到20件，在司法實踐中，有的法院甚至出現(xiàn)“案荒”，大量的行政審判庭閑置，“高成本”與“低效益”兩相對比，顯得極為不協(xié)調。

　　二、現(xiàn)有“法律框架”之下的探索之路及其不足

　　隨著行政訴訟體制弊端不斷顯現(xiàn)，行政司法改革的呼聲愈發(fā)高漲。最高人民法院多次對行政訴訟管轄制度作出微調，為行政審判拓寬了生存和發(fā)展的空間，但這些改革措施均在現(xiàn)有“司法框架體系下”做出，無法突破我國司法體制固有障礙，最終都黯然收場。

　　(一)探索道路之：提級管轄

　　最高人民法院首次微調行政訴訟管轄制度的策略是“有限提級管轄”。提級管轄可以改變審判受制于地方政府的狀態(tài)，一定程度上實現(xiàn)司法公正。

　　但隨著“提級管轄‘的試點工作不斷開展，其實施遭遇瓶頸：提高行政訴訟審級，只是減少行政干預的緩沖措施，這一措施不能從根本上遏制干涉司法審判，相反加大司法干預的成本，使得經(jīng)濟成本與司法權威雙雙受損。其二，司法權威再度收到挑戰(zhàn)，造成司法信任危機。損害民眾對司法審判的尊重和信仰，導致“信訟”不如“信訪”的現(xiàn)象普遍。

　　(二)探索道路之：異地交叉管轄

　　《若干解釋》施行后，浙江省臺州市中級人民法院首先開啟了“異地交叉管轄”。異地交叉管轄，受案法院與行政機關沒有依附關系，在一段時期內，取得了明顯的成效。

　　在長期的實踐中，其存在的必要性受到質疑。首先，異地管轄沖擊了原有的行政訴訟程序。在現(xiàn)有的行政訴訟管轄體制下，可以保證我國司法體系穩(wěn)定，雖然調換管轄權配置可能會產(chǎn)生不同的審理結果，但卻在司法層面形成動蕩。其次，異地管轄的推進打破了上下級人民法院之間的關系。上下級法院管理體制中原有的穩(wěn)定性受到嚴重影響。

　　(三)探索道路之：相對集中管轄

　　最高人民法院在2013年1月4日下發(fā)《關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》決定在中級人民法院轄區(qū)內開展行政案件相對集中管轄試點工作，這一舉措是黨的十八大之后，最高人民法院推進司法改革的初步嘗試。

　　同時，這一舉措也存在不足：第一，從根本上講，此項改革并未突破原有的司法體制，只是在原有框架下進行的“部分調整”，與“提級管轄”“異地交叉管轄”一樣，都是現(xiàn)有體制下的微調。第二，這一舉措使多數(shù)基層人民法院處于“閑置”狀態(tài)，多數(shù)案件由有集中管轄權的法院受理，對我國行政訴訟的審級結構形成沖擊。

　　三、行政審判體制重構――建立行政法院

　　建立行政訴訟法院的構想提出已久，但至今未得到實施，前述的行政訴訟管轄制度的改革變遷，以溫和的微調方式實現(xiàn)司法體制短期內的積極促進作用，但最終都黯然收場。建立行政法院，這一舉措是對我國現(xiàn)存行政司法體制的徹底革新，是我國行政改革的最終目標。

　　(一)建立行政法院是行政體制改革的必然選擇

　　建立行政法院是司法改革之必然，其一，建立行政法院是司法改革涉及行政司法領域的體現(xiàn)。全面深化司法體制改革，各司法領域結合自身發(fā)展狀況，重新構建行政司法機制，樹立行政司法權威。其二，建立行政法院，順應司法獨立的要求。這一舉措，有效的將行政區(qū)劃與司法管轄范圍相分離。其三，符合行政審判的專業(yè)性要求，行政法院系統(tǒng)內部制度化，行政案件處理專門化，這與行政法官專業(yè)化關系密切，專業(yè)化的行政法官“積累了大量的從業(yè)的先進的經(jīng)驗和技術，使自身的業(yè)務素質和業(yè)務水平不斷提高”①，會使行政審判效率和質量大大提高。將行政審判案件區(qū)別于民事、刑事案件，有利于維護行政司法制度的公正。

　　(二)“行政法院”之“中國化”

　　筆者立足于我們司法現(xiàn)狀，參考直轄市所屬法院系統(tǒng)，以及專門法院的設置，提出建立行政法院的構想，針對如何構建適應我國現(xiàn)狀的行政法院提出如下建議：

　　第一，建立突破現(xiàn)存司法體制框架的行政法院。由中央財政進行撥款，在財政和人力上獨立于地方人民政府。取消各級人民法院的行政審判庭，行政法院在財政等度多方面不再接受政府機關的“領導”，政府機關缺乏進行干預的基礎。

　　第二，行政法院實行級別管轄和兩審終審制。由最高行政法院、高級行政法院、行政法院三級行政法院組成，其管理機制不同于現(xiàn)行司法體制。首先，最高行政法院屬于最高人民法院的內設性法院，實行國家統(tǒng)一政策;其次，高級行政法院、行政法院在組織上獨立，與其所在行政區(qū)劃的的普通法院系統(tǒng)無關。高級行政法院與行政法院通過劃分司法區(qū)設置，行政司法區(qū)與原有行政司法區(qū)分別規(guī)劃，根據(jù)行政訴訟的實際狀況，以確定管轄區(qū)域，同時，在地域遼闊交通不便的地區(qū)，應根據(jù)實際需要建立行政法庭管轄一審行政案件，行政法庭與行政法院的的上訴法院是高級行政法院，高級法院可依法進行判決。

　　(三)普通法院與行政法院之間管轄爭議的處理

　　對這一問題，我們可以借鑒別國做法，如法、德兩國均對此作出規(guī)定。法國設立了權限爭議法庭，專門解決兩類法院在管轄上的沖突問題;德國沒有專門的權限爭議法庭，采取了在先原則，即不管案件是司法上的法律關系還是公法上的法律關系的爭訴，先起訴到哪個法院，哪個法院就對其進行審判，審判后其他法院不能就同一個訴訟標的做出相反的裁判。立足于我國目前發(fā)展的狀況，應借鑒法國的做法，設立專門的權限爭議法庭裁決管轄權爭議，因為我國在區(qū)分公法爭議或是私法爭議的問題上沒有明確的規(guī)定，如采取德國的做法，將導致適用不清和適用錯誤的問題，因此需要一個專門的機構來確定管轄權的分配。

　　四、結語

　　司法改革進程加深，行政司法體制已不滿足于在原有的司法體制框架下的微調，盡管建立行政法院在現(xiàn)階段仍無法實現(xiàn)，但其天然的優(yōu)越性，使之成為司法改革的必然。然而在短時間內無法構建以行政法院為基礎的行政審判系統(tǒng)，所以應發(fā)揮管轄制度的優(yōu)勢，推動我國司法體制的小幅度進步，同時為建立行政法院做出必要且充分的準備，以促成我國行政法院體制的建立，樹立司法權威，維護法律正義。

　　[注釋]

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　　閱讀期刊：中國司法

　　《中國司法》Justice of China(月刊)曾用刊名：當代司法，1982年創(chuàng)刊，立足司法行政領域，面向法律界和法學界的應用法學類理論刊物，是推進司法行政理論建設，關注司法行政實踐探索,傳播先進司法行政理念的重要窗口。