行政訴訟舉證責任如何探討

　　行政訴訟作為“民告官”之訴相比刑事、民事訴訟有著獨到之處。雖然我國最近修改了《行政訴訟法》并出臺了相關司法解釋，有著相對完備的行政訴訟體系，但是在證明標準等問題上仍存在空白，接下來小編簡單介紹一篇優(yōu)秀行政法論文。

　　一、基本案情陳述

　　12013年6月2日，某石化分公司安全員王某私自將6月1日未下發(fā)的939#罐動火許可證有效期改為6月2日，并安排操作工慈軍進行現(xiàn)場動火作業(yè)監(jiān)督。上午慈某到達現(xiàn)場時，張某等4位員工已在現(xiàn)場，后王某也趕到現(xiàn)場。王某在現(xiàn)場聞到很濃的油氣味但無法確定泄漏源，在進行了檢測、加蓋呼吸閥、圍防火布等操作后將動火許可證交給慈軍后離開現(xiàn)場的4名施工人員在進行拆除、維修和清掃等工作后開始動火作業(yè)。下午14時左右，939#罐突然發(fā)生爆炸著火并在防火堤內(nèi)形成池火，其他3個罐相繼發(fā)生爆炸導致4名員工當場死亡，造成嚴重的生命和財產(chǎn)損失。事后，大連市政府有關單位人員成立事故調(diào)查組進行調(diào)查，在國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局和遼寧省安全生產(chǎn)委員會的掛牌監(jiān)督下，事故調(diào)查組完成了《事故調(diào)查報告》，報告認定王某擅自更改動火作業(yè)日期并代他人簽名，且現(xiàn)場安全防控措施不落實，對事故負直接責任。大連市政府下發(fā)127號《批復》同意事故調(diào)查組的意見，并向社會公布《事故調(diào)查報告全文》。

　　二、裁判要旨

　　本案有兩個爭議焦點：其一是再審申請人王某稱，大連市政府最終形成的《事故調(diào)查報告》只經(jīng)過了國務院和遼寧省安全生產(chǎn)委員會的監(jiān)督批準，事故調(diào)查組成員并沒有在該份報告上簽字，大連市政府據(jù)此下發(fā)127號《批復》違反了法定程序;其二是王某認為宋某等3位政府工作人員對于爆炸事故負有責任，卻參與事故調(diào)查組而未履行法定的回避義務，違反了法律規(guī)定。案件爭議焦點相對明確，只是作為行政訴訟中如何平衡原被告的舉證責任，原被告對于自己的主張應該就哪些事項舉證，以及達到怎樣的證明標準才能使法官采信證據(jù)進而支持自己的主張等問題是本文所探討與思考的。一二審法院均認定事故調(diào)查組無須在后一份《事故調(diào)查報告》上簽字，大連市政府做出的127號《批復》是符合法律規(guī)定的;宋某等3位工作人員雖然對事故負有責任，但是與原告王某沒有任何法律上的關系，其提出回避的請求不成立。最高人民法院經(jīng)過審查認為，根據(jù)《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》事故調(diào)查組成員未簽字屬于程序瑕疵，雖應當予以糾正但并不影響《事故調(diào)查報告》的效力問題，進而認定大連市政府下發(fā)127號《批復》合法;而且同樣認定宋某等3位工作人員與王某無法律上的利害關系，對于其訴訟請求均予以駁回，裁定駁回再審申請。

　　三、行政訴訟中的舉證責任

　　(一)舉證責任的概念與理解

　　雖然我國《行政訴訟法》有關規(guī)定確立了行政訴訟證據(jù)制度的框架，但是并沒有對“舉證責任”的概念作出明確的規(guī)定。學術界普遍認為，舉證責任與敗訴的結果密切相關，“所謂舉證責任是指法律上規(guī)定的訴訟當事人，對應當確認的案卷事實，有責任提出證據(jù)加以證明。如果不能提供證據(jù)，則可能要承擔敗訴的后果。舉證責任不是一般意義上的舉證義務或提供證據(jù)的權利，它是一種把提供證據(jù)同訴訟結果聯(lián)系起來的訴訟制度，是一種使法院用以查明全部案件事實，也能判斷勝訴和敗訴的審判規(guī)則。”2從概念可以看出，舉證責任是指法律強制性規(guī)定的由原告、被告甚至第三人等各方當事人，對自身主張或特定事項所承擔的提出證據(jù)加以證明的責任，如果負有舉證責任的一方當事人不能提供證據(jù)，則要對自身主張或特定事項承擔法律上的不利后果，進一步理解舉證責任，其包括兩方面內(nèi)容：一方面是行為意義上的舉證責任，另一方面是結果意義上的舉證責任。3前者行為意義上的舉證責任又稱為主觀上的舉證責任，是特定當事人承擔的提供證據(jù)加以證明自身主張或特定事項的責任，是一種推進與主張的責任。行為意義上的舉證責任以主張為核心，沒有主張也就沒有舉證責任。當事人根據(jù)自己的主張?zhí)峁┳C據(jù)、推進裁判的進行，而法官根據(jù)當事人提供的證據(jù)形成心證，對當事人主張依法進行裁判。因此，行為意義上的舉證責任主要是提供證據(jù)的責任，通過法定舉證責任的分配使當事人分別向法庭提交證據(jù)并進行說理證明，使法官在了解事情真相的情況下作出公正的裁決。后者結果意義上的舉證責任又稱為客觀上的舉證責任，是當待證事實真?zhèn)尾幻鲿r負有舉證責任的人承擔不利法律后果的責任，是一種說服與決定的責任。如果一行政案件時間久遠取證困難、原被告舉證相當導致事實真?zhèn)尾幻�、一方當事人的舉證與說理并不具有說服能力等原因，導致法官按照現(xiàn)有的證據(jù)無法形成心證進而作出公正的裁決，那就依法判決負有舉證義務的特定當事人承擔敗訴的后果。結果意義上的舉證責任以決定為核心，無法決定真?zhèn)蔚氖聦嵅荒軕{主觀臆斷或法官自由裁量，此時按照客觀的舉證責任來平衡雙方當事人的地位、義務等具有合理性。

　　(二)行政訴訟中的舉證規(guī)則

　　舉證規(guī)則是舉證責任分配原則的基礎。我國民事訴訟是平等主體之間的人身財產(chǎn)爭議，其一般的舉證規(guī)則是“誰主張誰舉證”，即提出請求或特定事項的一方當事人要對自己的主張?zhí)峁�強有力的證據(jù)加以證明。那行政訴訟中是否也適用此規(guī)則，理論界存在不同的爭議。一種觀點認為“誰主張誰舉證”的舉證規(guī)則同樣適用于行政訴訟，而被告負舉證責任則是一種特殊的原則。另一種觀點認為行政訴訟中不存在原被告的舉證責任問題，原告提出不服被告的主張，而被告自身沒有主張卻對要對原告提出的主張承擔舉證責任，這是對“誰主張誰舉證”這一舉證規(guī)則的例外和倒置。筆者更傾向于第一種觀點，認為與民事訴訟相類似，“誰主張誰舉證”仍然是行政訴訟的基本舉證規(guī)則。

　　(三)行政訴訟中原被告舉證責任的具體分配

　　1.被告承擔舉證責任的范圍(1)與被訴的具體行政行為合法性有關的事實(2)證明原告起訴超過了法定起訴期限(3)其他應當由被告承擔說服責任的情況其他情況主要是對原告主張應該從輕減輕或免除處罰或者對于被告加重處罰的事實承擔說服責任，這里主要體現(xiàn)的是行政合理性問題。2.原告承擔舉證責任的范圍(1)證明起訴符合法定條件(2)在起訴被告不作為的案件中，證明其向被告提出過申請的事實(3)在行政賠償訴訟中，證明因被訴具體行政行為侵害而遭受損失的事實綜合本案的爭議焦點來看，再審申請人王某提出的被訴具體行政行為違反法定程序，以及大連市政府作出被訴行政行為時沒有履行回避義務。這也是王某在一二審和再審中提出的訴訟主張，根據(jù)《行政訴訟法》、《行政證據(jù)規(guī)定》和《若干解釋》的規(guī)定原告提出訴訟主張都要為符合起訴條件進行舉證，因此原告王某需要對自己是適格原告、有明確被告、有請求依據(jù)及屬于法院管轄進行舉證。雖然上訴不需要條件，但是為了推翻之前的判決，往往需要對上訴理由提出證據(jù)加以證明。反觀被告大連市政府，其作為行政機關要在行政訴訟中證明作出的具體行政行為是合法的，需要對具體行政行為的合法性進行舉證，符合被告舉證責任分配的要求。大連市政府辯稱爆炸事故系國務院和遼寧省安全生產(chǎn)委員會掛牌督辦案件，大連市政府將調(diào)查組的調(diào)查結果報請國務院和遼寧省安全機關審核后所形成的新《事故調(diào)查報告》與調(diào)查組無關，無需再次簽字確認;以及調(diào)查組的成員組成合法，不需要回避。這是被告對于自己行為合法的舉證和說明。按照法定程序原被告分別履行舉證義務后，法官要根據(jù)案件事實和法律規(guī)定形成心證進而公正裁決。關于第一個爭議焦點，根據(jù)《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處分條例》第30條第2款規(guī)定：“事故調(diào)查報告應當附具有關材料。事故調(diào)查組成員應當在事故調(diào)查報告上簽名。”最高法認為盡管本案存在國務院和遼寧省安全生產(chǎn)委員會兩級機關的掛牌督辦，但是督辦機關提出的審核意見仍然需要由事故調(diào)查組進一步調(diào)查落實而形成最終的調(diào)查報告。大連市政府未盡到審查義務就下發(fā)127號同意《事故調(diào)查報告》的《批復》存在程序瑕疵。但是該程序瑕疵并不足以推翻整個《事故調(diào)查報告》，所以最高法在依法糾正該程序瑕疵后駁回王某第一個申請理由。雖然最終是駁回了申請理由，但是原被告都履行了自己的舉證責任，符合法定程序。關于第二個爭議焦點，宋某等三人是否應當履行回避義務。宋某等3人系大連市政府安全是你國產(chǎn)監(jiān)督管理局的工作人員，雖然在《事故調(diào)查報告》中對該3人作出了行政處分，但是3人參與了事故調(diào)查，即參與應當給予自己行政處分的事故調(diào)查活動，屬于“做自己案件的法官”，顯屬不當，違反了法定程序和程序正當原則，王某也因此而提出的第二個訴訟主張。最高法認為，雖然宋某等3人與事后調(diào)查有一定的關系，但是鑒于王某對事故的發(fā)生負直接責任，與該3人所負責任的性質(zhì)完全不同，3人與王某并不存在行政訴法上的利害關系，無須履行回避義務。單從舉證責任的角度可發(fā)現(xiàn)，原被告都履行了自己的舉證義務，原告承擔了推進責任、被告承擔了說服責任，只是最后法官在認定事實和依據(jù)上進行了裁判。

　　四、行政訴訟中的證明對象

　　(一)證明對象的概念與理解

　　與刑事訴訟和民事訴訟類似，證明對象是能夠引起法律關系產(chǎn)生、變更、消滅的法律事實，該事實的存在與否就決定了雙方當事人的訴訟主張或答辯能否成立。因此行政訴訟中的證明對象應該涵蓋案件事實、證據(jù)證明、規(guī)范依據(jù)等方面。當然眾所周知的事實、科學定律、自認事實、已決事實等都是無需證明的，自然也不屬于行政訴訟的證明對象。在本案中，6月2日發(fā)生的爆炸事故因?qū)儆诒娝�周知的事實，無需證明。但是再審申請人王某與被告大連市政府的兩個爭議就屬于需要提出證據(jù)證明的待證事實，因其發(fā)生與否直接導致雙方當事人權利義務的產(chǎn)生、變更與消滅。提供證據(jù)證明事實存在，而后根據(jù)規(guī)范性法律文件來證明其調(diào)查程序和回避程序的合法與否，是整個訴訟過程的必經(jīng)之路。

　　(二)行政訴訟中證明對象的具體范圍

　　1.被訴具體行政行為是否合法具體行政行為是指行政機關針對特定的公民、法人或其他組織就特定的事作出的具有直接法律效力的行為，包括行政許可、行政處罰、行政強制、行政公開等。根據(jù)《行政訴訟法》第5條，如果原告或行政相對人行政機關作出的具體行政行為不服，可以按照法定程序提起行政訴訟，因此有關具體行政行為合法性的事實就是行政訴訟的證明對象之一，同時也是最重要的證明對象5。2.行政處罰案件中，除證明合法性之外還需證明合理性根據(jù)《行政訴訟法》第54條第4款，人民法院既可以審理合法性又可以審理合理性，對于畸輕、畸重或其他不合理的行政處罰時人民法院可以作出變更判決。因此行政處罰案件中，行政機關還要對自身行政處罰的合理性進行舉證，這是少有的合理性因素作為證明對象的情形。3.行政訴訟審理過程中的程序法事實程序法事實是指在行政訴訟的過程中所要證明的程序事實，主要包括：①當事人的資格問題，比如原被告、第三人是否適格，是否與被訴具體行政行為有法律上的利害關系;②有關法院管轄的事實;③有關審判組織、合議庭的組成;④有關審判程序的事實;⑤采取排除妨害行政訴訟強制措施的事實;⑥有關訴訟期間的事實;⑦被告是否向原告及代理人非法取證的事實;⑧行政訴訟執(zhí)行程序是否合法等等。6本案中涉及到的證明對象的問題是大連市政府所作的具體行政行為的合法性問題。一個是事故調(diào)查組成員沒有在國務院、遼寧省安全生產(chǎn)委員會審核后的《事故調(diào)查報告》上簽名的行為，是否違反行政行為的法定程序;另一個是大連市政府作出被訴行政行為時是否履行了法定的回避義務。既然涉及到實體法的證明對象即大連市政府作出兩個具體行政行為是否合法，那么被告大連市政府就應當就此問題承擔舉證責任，證明自己所作行政行為的合法性。在審理過程中，原告王某并沒有提出大連市政府其他違法或不合理的請求，沒有對行政訴訟審理過程中的程序法事實提出問題，也沒有涉及到行政賠償?shù)膯栴}，因此本案的兩個爭議焦點就是證明對象，即大連市政府在調(diào)查過程中所作的兩個具體行政行為是否合法。

　　五、行政訴訟中證明標準的確立

　　我國《行政訴訟法》、《行政證據(jù)規(guī)定》、《若干解釋》等均未規(guī)定證明責任，在行政訴訟中可根據(jù)舉證責任主體、證明對象的不同適用不同的證明標準來認定事實。結合理論界的不同觀點，證明標準可以分為以下幾種情況。

　　(一)排除合理懷疑標準

　　排除合理懷疑標準是指裁判者對于事實的認定形成了內(nèi)心確信，已經(jīng)不存在符合常理或有根據(jù)的懷疑，即將所有可能的、常性的、合理的懷疑已經(jīng)排除。具體而言，可以適用排除合理懷疑標準的行政案件主要有以下三種：①限制人身自由權的案件，主要是行政拘留案件。②適用聽證程序后作出具體行政行為的案件，主要包括吊銷營業(yè)執(zhí)照、責令停產(chǎn)停業(yè)和較大數(shù)額罰款的案件。③人民法院作出的變更和履行判決的案件。人民法院以自己的判斷取代行政機關的判斷，自然證明標準上要高于行政機關。

　　(二)優(yōu)勢證據(jù)標準

　　優(yōu)勢證據(jù)標準是指在行政訴訟中一方當事人提供證據(jù)的證明力高于對方，具有明顯的證據(jù)優(yōu)勢。如果原被告在同一訴訟中就同一事實提出了相反的證據(jù)，法官可以將原被告提供證據(jù)的證明力進行比對，如果一方當事人證據(jù)的證明力較另一方具有較大優(yōu)勢，則可以認為較大優(yōu)勢這方更容易得到法官的采信。

　　(三)優(yōu)勢證明標準

　　優(yōu)勢證明標準是法院按照雙方當事人證明程度的高低來認定案件事實，只適用于行政機關在緊急狀態(tài)下的行政強制案件。由于事態(tài)的緊急性，要求證據(jù)確實充分是不可能做到的，因此要求行政機關在作出限制或保全措施前，如認為有行政強制的必要性則必須以足夠的證據(jù)為前提，在此情況下采取優(yōu)勢證明標準。8結合本案來看，再審申請人王某的訴訟請求涉及到具體行政行為的合法性問題，按照上述分類應當采取排除合理懷疑的標準。針對爭議一被告大連市政府派出的事故調(diào)查組成員沒有在最終的《事故調(diào)查報告》上簽字，大連市政府必須提出證據(jù)證明這一行為不存在任何懷疑、具有合法性。同樣爭議二調(diào)查組成員是否履行了回避的法定義務或不存在應當回避的情形，大連市政府也要舉證排除當事人和法官的合理懷疑，才算履行好自己的舉證義務。

　　六、結語

　　本文主要從行政訴訟中原被告舉證責任分配、證明對象的范圍及證明標準的確立三大方面進行理解與思考，雖然我國有較為完備的行政訴訟體系，但是在一些問題上仍然是有分歧或空白的。在當今行政訴訟案件逐年上升的趨勢下，完備行政訴訟體系、健全制度設計、結合理論界研究與實務界裁判經(jīng)驗形成體系，對于保護當事人權益、發(fā)揮好行政訴訟機能具有十分重要的意義。

　　閱讀期刊：行政論壇

　　《行政論壇》Administrative Tribune(雙月刊)曾用刊名：管理與教學，1994年創(chuàng)刊，是探索行政科學真知，研究政府工作實際，反映最新學術信息，縱論公共管理話題的綜合性學術理論期刊。