危機治理的基層架構(gòu)初探

　　危機治理應(yīng)該要有兩個目標，一是減輕危機事件發(fā)生后所導(dǎo)致的損失，二是減少危機發(fā)生的概率。本文首先從風(fēng)險社會理論角度解析了公共危機發(fā)生的過程，進而提出危機治理的基層架構(gòu)的概念，然后從危機治理基層架構(gòu)的三個向度以及組織保障兩個視角論述了加強危機治理的基層架構(gòu)的建設(shè)以達到危機治理的兩個目標。

　　《公共管理學(xué)報》(季刊)創(chuàng)刊于2004年，是由哈爾濱工業(yè)大學(xué)管理學(xué)院主辦的學(xué)術(shù)刊物。主要欄目有：公共管理理論論壇、公共政策論壇、公共管理現(xiàn)實焦點問題、政府治理案例分析、國外公共部門改革評介、信息技術(shù)與電子政務(wù)、經(jīng)濟全球化中的政府治理、公共項目管理、公共人力資源管理、公共管理教育等。

　　經(jīng)過30年的社會變革，處于從工業(yè)社會到信息社會的轉(zhuǎn)型期，自然、社會風(fēng)險因素增多，各種危機事件層出不窮。近年來，我國對危機事件的治理理念也經(jīng)歷了從應(yīng)急管理到危機治理的理念變遷。但，治理目標主要為減輕危機事件發(fā)生后導(dǎo)致的社會損失，而忽略了減少危機發(fā)生的概率。本文試圖從危機治理的基層架構(gòu)層面研究如何減少危機發(fā)生的概率以及減輕危機發(fā)生后所造成的損失。

　　一、公共危機發(fā)生機理分析

　　1.公共危機發(fā)生的理論解釋

　　解析危機發(fā)生機理的理論有很多，學(xué)術(shù)界比較認同的有必然性和偶然性理論、全球化理論、社會沖突理論和災(zāi)害學(xué)理論等。必然性和偶然性理論是把公共危機發(fā)生的機理與人的本性聯(lián)系了起來，通過人的本性所決定的行為模式來說明危機的發(fā)生機理。社會沖突理論是在結(jié)構(gòu)功能主義的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，并批判吸收了結(jié)構(gòu)功能主義的一些觀點。學(xué)術(shù)界對全球化的理解眾說紛紜，辯證來看，全球化會帶來世界資源的優(yōu)化組合，但也會帶來全球新的不公和動亂，而這點無疑會導(dǎo)致公共危機的產(chǎn)生。災(zāi)害成因理論認為“自然災(zāi)害發(fā)生的根本原因有兩大方面：一是自然系統(tǒng)本身的矛盾運動，二是人類活動對自然系統(tǒng)的干擾和破壞以及由此而帶來的人與環(huán)境的不和諧。人類活動對自然系統(tǒng)發(fā)生作用會造成自然系統(tǒng)的巨大壓力，加劇了其內(nèi)部各組成部分或要素的不平衡，從而導(dǎo)致了自然系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的缺損和功能的弱化，進而釀成自然災(zāi)害，甚至引發(fā)公共危機。

　　上述理論都主要是解釋公共危機“為什么”發(fā)生，并不能很好地解釋公共危機是“怎么”發(fā)生的。因此，有必要研究公共危機發(fā)生的過程。阻擋公共危機發(fā)生的過程就能減少公共危機發(fā)生的頻率，減輕公共危機發(fā)生后所造成的損失。

　　2.公共危機發(fā)生的過程分析

　　風(fēng)險理論認為，問題積累到了一定的程度就形成了某種“風(fēng)險”，即潛在的危及當(dāng)事者生存的可能;而一旦這種可能性變成為現(xiàn)實，即出現(xiàn)了“危機”。而這種潛在的危及當(dāng)事者生存的可能之所以沒有成為現(xiàn)實，是由于社會自發(fā)形成的或者政府主導(dǎo)建立的風(fēng)險應(yīng)對機制的存在，該機制阻止了這種潛在的危機當(dāng)事者生存的可能成為現(xiàn)實，而這種社會機制就是危機治理的基層架構(gòu)的主要內(nèi)容。由此，我們找到了公共危機發(fā)生的過程，風(fēng)險因素時刻存在于社會生活當(dāng)中并不斷累積，這種危機發(fā)生前由社會自發(fā)形成或者政府主導(dǎo)建立的風(fēng)險應(yīng)對機制會減少或者化解各種社會風(fēng)險因素，但當(dāng)風(fēng)險因素累積超過該機制的化解能力的時候，危機即會發(fā)生。

　　二、危機治理基層架構(gòu)的建設(shè)

　　1.危機治理基層架構(gòu)的內(nèi)容

　　上文所述這種在危機發(fā)生前社會自發(fā)形成的或者政府主導(dǎo)建立的風(fēng)險應(yīng)對機制即是危機治理的基層架構(gòu)，包括危機治理應(yīng)急系統(tǒng)的預(yù)警子系統(tǒng)、決策指揮子系統(tǒng)以及危機治理支持系統(tǒng)和危機治理保障系統(tǒng)，是危機發(fā)生之前的整個架構(gòu)，是危機發(fā)生后危機治理的基礎(chǔ)設(shè)施，是危機治理體系的橫向基礎(chǔ)架構(gòu)，起到減少公共危機發(fā)生的頻率，減輕公共危機發(fā)生后所造成的損失的作用。

　　2.危機治理基層架構(gòu)建設(shè)的必要性分析

　　學(xué)術(shù)研究以及實踐當(dāng)中，對危機的治理經(jīng)歷了從應(yīng)急管理到危機管理再到危機治理的發(fā)展歷程。危機治理必須樹立全過程的危機管理理念，風(fēng)險管理、危機管理和危機后的評估學(xué)習(xí)構(gòu)成了完整的公共危機治理框架。公共危機治理系統(tǒng)包括危機治理應(yīng)急系統(tǒng)、危機治理支持系統(tǒng)和危機治理保障系統(tǒng)及其子系統(tǒng)，學(xué)術(shù)研究大多都是縱向的分析，實踐當(dāng)中也是按照縱向系統(tǒng)的構(gòu)建配置資源。事實上，各個系統(tǒng)之間不僅會產(chǎn)生交集，而且在配置資源的過程當(dāng)中會有重復(fù)。加強危機治理各系統(tǒng)之間的橫向研究與建設(shè)能夠更加有效的配置資源，也會增強系統(tǒng)的靈敏性。本文只從危機治理的基層架構(gòu)層面(即危機爆發(fā)之前所需基礎(chǔ)建設(shè))進行分析。

　　3.危機治理基層架構(gòu)建設(shè)的三個向度

　　危機治理基層架構(gòu)內(nèi)部包含了很多子系統(tǒng)，把這些子系統(tǒng)當(dāng)做整體橫向考量，則危機治理基層架構(gòu)有三個向度，即危機治理基層架構(gòu)的厚度、寬度以及韌度。危機治理基層機構(gòu)的厚度主要與政府或者社會在某一領(lǐng)域投入的資源的多少相關(guān)，投入的資源多則抵抗風(fēng)險的力度大。危機治理基層框架的寬度指的是社會自發(fā)形成或者政府主導(dǎo)建立的社會風(fēng)險應(yīng)對機制覆蓋的范圍，未知的風(fēng)險因素過多，危機治理的基層框架不能達到社會的全覆蓋，危機治理的基層框架覆蓋范圍逐步擴大的過程就是社會逐漸成熟的過程。而危機治理的韌度是指危機治理基層架構(gòu)的柔性，其實質(zhì)是危機治理基層架構(gòu)內(nèi)部資源配置的優(yōu)化程度，相同的內(nèi)部資源配置，資源配置優(yōu)化程度高的危機治理基層架構(gòu)抵抗風(fēng)險的能力強。

　　4.危機治理基層架構(gòu)建設(shè)的組織保障

　　長期以來，我國常設(shè)危機治理機構(gòu)是國務(wù)院辦公廳下設(shè)的國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室，履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職能，發(fā)揮的是運轉(zhuǎn)樞紐作用。這種組織體系重在危機發(fā)生后的管理，并沒有直接延伸到預(yù)防危機發(fā)生層面。而預(yù)防危機發(fā)生是危機治理基層架構(gòu)建設(shè)的重要內(nèi)容，顯然，危機治理基層架構(gòu)的建設(shè)需要更高層次的組織保障力量。由于危機管理需要統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一的指揮，需要協(xié)調(diào)和調(diào)動各種資源和力量，不少學(xué)者在研究我國公共危機治理相關(guān)問題時都提出我國應(yīng)該建立部級(或者更高層次)建制的危機治理組織體系以有效應(yīng)對多發(fā)、頻發(fā)的公共危機事件。這種部級建制的危機組織體系勢必要賦予其更多的工作職責(zé)，危機發(fā)生前危機治理基層架構(gòu)建設(shè)將會是其一項重要的工作職責(zé)，目前國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室所承擔(dān)的工作職責(zé)是危機發(fā)生后的應(yīng)急管理職責(zé)。這種部級建制的危機組織體系也要評估醫(yī)療衛(wèi)生、食品以及其他行業(yè)的風(fēng)險系數(shù)，以確立建設(shè)危機治理基層架構(gòu)的三個向度，甚至廢止某些行業(yè)的政策，一定程度上阻斷某些行業(yè)內(nèi)部的利益輸送。這種部級建制的危機組織體系也要站在第三方角度，積極回應(yīng)公眾安全隱患問題，如轉(zhuǎn)基因食品安全問題等。

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