貴州省環(huán)境公益訴訟相關(guān)法律問(wèn)題

　　摘 要：最高人民法院下發(fā)指導(dǎo)意見(jiàn)將我省選定為大力推進(jìn)環(huán)境民事公益訴訟的五個(gè)省份之一，在結(jié)合我省生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作及司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，頒布《貴州省高級(jí)人民法院關(guān)于推進(jìn)環(huán)境公益訴訟審判工作若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)，其進(jìn)步之處應(yīng)該給予肯定和實(shí)踐，而對(duì)于其仍然存在的不足，尤其是環(huán)境公益訴訟提起難、環(huán)境損壞賠償歸屬問(wèn)題應(yīng)進(jìn)行理性分析，完善我省環(huán)境公益訴訟。

　　關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟;損害賠償;司法實(shí)踐

　　《南京大學(xué)法律評(píng)論》擬登載高質(zhì)量的法學(xué)學(xué)術(shù)文章。竭誠(chéng)歡迎中外法律學(xué)人踴躍投稿。對(duì)所有來(lái)稿實(shí)行匿名評(píng)審制度，如決定刊用來(lái)稿，編輯部將在兩個(gè)月內(nèi)予以答復(fù)。一經(jīng)刊用，即致稿酬。兩個(gè)月后未接到用稿通知者，可自行處理稿件，編輯部將不再另行通知，切勿一稿多投。翻譯稿請(qǐng)自行處理好版權(quán)轉(zhuǎn)讓事宜，投稿時(shí)，須附上翻譯原件及相關(guān)簽名同意翻譯刊用資料。

　　貴州省高級(jí)人民法院、國(guó)家二級(jí)大法官孫潮表示，新環(huán)保法下的環(huán)境公益訴訟制度在實(shí)踐中發(fā)揮作用不大的原因，不是環(huán)境公害得到徹底治理和解決，而主要在于環(huán)境公益訴訟作為一種純公益行為，在訴訟難、取證不易、成本高、耗時(shí)長(zhǎng)的前提下，還缺乏應(yīng)有的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制①。針對(duì)目前環(huán)境公益訴訟面臨的困境，貴州省各法院大膽開(kāi)展環(huán)境公益訴訟，但環(huán)境公益訴訟還有許多問(wèn)題亟待解決，在這些問(wèn)題中，環(huán)境公益訴訟提起難、環(huán)境損壞賠償歸屬等問(wèn)題特別重要，需要引起足夠的重視。

　　一、環(huán)境公益訴訟發(fā)起難

　　2015年1月1日，在新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》正式實(shí)施的當(dāng)天，一起由民間組織提起的首例環(huán)境公益訴訟在福建省南平市中級(jí)人民法院立案受理，該案件之所以受到社會(huì)的廣泛關(guān)注，主要是因?yàn)樘崞瓠h(huán)境公益訴訟太難，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)從2000年到2012年，全國(guó)環(huán)境公益訴訟案件總計(jì)不足60件，而其中提起的主體大都以行政機(jī)關(guān)和地方檢察院等公權(quán)力機(jī)關(guān)為主②;此外，號(hào)稱(chēng)貴州環(huán)保公益訴訟的第一案，也是在環(huán)保人士與污染企業(yè)歷時(shí)3個(gè)月對(duì)簿公堂的情況之下，最終以握手共同治理環(huán)境污染的調(diào)解告終。從這些案件的司法實(shí)踐中，我們不難發(fā)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟難的窘境，而針對(duì)環(huán)境公益訴訟難的原因，筆者不揣陋見(jiàn)，首先，法律對(duì)環(huán)境公益訴訟主體缺乏明確規(guī)定;其次，環(huán)境公益訴訟存在“打不起官司”的問(wèn)題。

　　(一)法律對(duì)環(huán)境公益訴訟的主體缺乏明確規(guī)定

　　隨著新《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施，近些年來(lái)社會(huì)關(guān)注的環(huán)境公益訴訟主體問(wèn)題落定，根據(jù)新《環(huán)境保護(hù)法》第57條：公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)任何單位和個(gè)人有污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的，有權(quán)向環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)或者其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)舉報(bào)，公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)地方各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)不依法履行職責(zé)的，有權(quán)向其上級(jí)機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)，接受舉報(bào)的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)舉報(bào)人的相關(guān)信息予以保密，保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益;第58條：對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟。

　　(1)法律對(duì)于“有關(guān)機(jī)關(guān)”規(guī)定不明確③。如有權(quán)向環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)或者其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)舉報(bào)、可向法律規(guī)定的機(jī)關(guān)起訴等，這些表述模糊不清。在筆者看來(lái)，應(yīng)該明確檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)及司法機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟的相關(guān)職責(zé)，避免司法實(shí)踐沖突，解決狀告無(wú)門(mén)的窘境。

　　(2)新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定向人民法院提起環(huán)境公益訴訟的組織相對(duì)狹窄，該法律規(guī)定依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)人民部門(mén)登記、專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上及無(wú)違法記錄，符合前款規(guī)定的社會(huì)組織有權(quán)向人民法院提起訴訟，從此處不難看出法律對(duì)提起環(huán)境公益訴訟組織的嚴(yán)格限制。當(dāng)然這樣的法律規(guī)定有利于提高環(huán)境公益訴訟的質(zhì)量，避免濫訴、浪費(fèi)司法資源，但在司法實(shí)踐中我們不難發(fā)現(xiàn)，民間環(huán)保組織在民政部門(mén)登記的較少，且同時(shí)要滿(mǎn)足設(shè)區(qū)市級(jí)以上政府登記和專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境公益訴訟活動(dòng)連續(xù)5年以上，這樣來(lái)看符合要求的社會(huì)組織可謂是鳳毛麟角。

　　(3)不管是新《環(huán)境保護(hù)法》還是我省頒布的《意見(jiàn)》書(shū)，對(duì)于個(gè)人成為環(huán)境公益訴訟的主體資格都沒(méi)有明確承認(rèn)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，許多新型環(huán)境問(wèn)題的出現(xiàn)，以及各種各樣的環(huán)境法律問(wèn)題頻出，但不管怎么變，公民個(gè)人仍然是環(huán)境問(wèn)題的直接受益者和環(huán)境危害的直接受害者，因此筆者認(rèn)為在提起環(huán)境公益訴訟時(shí)，應(yīng)該把公民個(gè)人納入訴訟主體范圍中去④，這是《意見(jiàn)》應(yīng)該考慮且不能回避的問(wèn)題。此外，關(guān)于人民檢察院是否能成為環(huán)境公益訴訟的主體，筆者一直持否定態(tài)度。

　　(二)環(huán)境公益訴訟存在“打不起官司”的問(wèn)題

　　隨著新《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施和我省《意見(jiàn)》的頒布，許多人認(rèn)為環(huán)境公益訴訟會(huì)成井噴式增長(zhǎng)，但事實(shí)上這種情況并未出現(xiàn)，反而出現(xiàn)環(huán)境公益訴訟叫好卻不叫座的尷尬局面。

　　(1)提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織必須具備相應(yīng)的財(cái)力來(lái)支撐以及環(huán)境保護(hù)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的能力。由于環(huán)境公益訴訟案件取證和舉證難度特別大，同時(shí)環(huán)境污染損害的鑒定評(píng)估成本極高，這些都需要相關(guān)的環(huán)保組織付出大量的資金和時(shí)間來(lái)解決問(wèn)題，而很多社會(huì)組織資金困乏，甚至一些社會(huì)組織自身的運(yùn)營(yíng)都十分困難，更別說(shuō)把錢(qián)投到環(huán)境公益訴訟中去，其最先應(yīng)該考慮的是自身的生存問(wèn)題。筆者認(rèn)為可以探索新的環(huán)境公益訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)機(jī)制、探索建立環(huán)境公益訴訟基金制度等一系列措施機(jī)制。

　　(2)誰(shuí)敢提起公益訴訟。從全國(guó)的環(huán)境公益訴訟案件分析來(lái)看，筆者發(fā)現(xiàn)：首先，由于一些社會(huì)組織都是屬于地方管理的，在對(duì)地方上一些環(huán)境違法行為提起環(huán)境公益訴訟時(shí)，壓力特別巨大，不敢訴訟;其次，在一些特別巨大的環(huán)境污染事件中，我們不乏看見(jiàn)政府的身影在其中，并不是說(shuō)政府是污染的制造者，而是由于地方政府招商引資發(fā)展的政策，政府對(duì)引進(jìn)的企業(yè)采取包庇、縱容等態(tài)度，對(duì)企業(yè)的環(huán)境污染行為視而不見(jiàn)、查而不處等，導(dǎo)致此類(lèi)案件求告無(wú)門(mén)、欠拖不決。筆者認(rèn)為應(yīng)先解決訴訟組織的壓力問(wèn)題，將一些由地方管理的組織機(jī)構(gòu)獨(dú)立出來(lái)，減少政府在其中的干預(yù)，使政府的招商引資等政策在陽(yáng)光下運(yùn)行。

　　二、環(huán)境損害賠償歸屬

　　我國(guó)的環(huán)境公益訴訟尚處于起步階段，2015年是環(huán)境公益訴訟的元年，還在牙牙學(xué)步，環(huán)境公益訴訟的過(guò)程中肯定會(huì)存在諸多問(wèn)題，業(yè)內(nèi)人士表示目前最為突出的便是境損害賠償歸屬問(wèn)題。

　　(1)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)環(huán)境法律服務(wù)中心副主任馬勇認(rèn)為，“在司法解釋中，關(guān)于環(huán)境損害賠償?shù)臍w屬問(wèn)題是回避的，沒(méi)有明確，到底是歸財(cái)政啊，還是如何處置?”我們發(fā)現(xiàn)在司法實(shí)踐中關(guān)于損害賠償金的歸屬問(wèn)題也有不同的做法，像我省及一些地區(qū)將環(huán)境損害賠償?shù)馁Y金打到相應(yīng)的環(huán)�；�金中，例如貴州早在2007年就成立了“兩湖一庫(kù)”基金會(huì)，只要是涉及“兩湖一庫(kù)”方面的環(huán)境案件，它的損害賠償金都會(huì)納入該基金庫(kù)中，用于治理環(huán)境污染和修復(fù)工作;而一些地方財(cái)政則專(zhuān)門(mén)開(kāi)設(shè)賬戶(hù)，將損害賠償金轉(zhuǎn)入其中。

　　(2)我省頒布的《意見(jiàn)》第20條：集中管轄法院應(yīng)與財(cái)政等部門(mén)協(xié)商設(shè)立環(huán)境民事公益訴訟資金賬戶(hù)，并建立完善的資金管理辦法，法院判決被告支付的賠償金或者生態(tài)修復(fù)等費(fèi)用的，應(yīng)指定其向環(huán)境民事公益訴訟資金賬戶(hù)支付，未設(shè)立環(huán)境民事公益訴訟資金賬戶(hù)的，判令被告向指定賬戶(hù)支付，并作專(zhuān)款管理，監(jiān)督使用。對(duì)環(huán)境損害賠償資金的歸屬作了相關(guān)的規(guī)定，筆者認(rèn)為該規(guī)定還不夠全面，甚至說(shuō)比較模糊，應(yīng)鼓勵(lì)創(chuàng)設(shè)多種方式的資金籌集渠道和使用分配，如積極推進(jìn)建立企業(yè)生態(tài)環(huán)境損害賠償基金與生態(tài)環(huán)境修復(fù)保證金制度等，明確賠償金的使用方法，并將使用具體情況公布，為我國(guó)及我省建立完善的賠償資金管理制度提供有力的實(shí)踐支撐，打破對(duì)賠償資金的歸屬和環(huán)境修復(fù)費(fèi)用支付的障礙，解決環(huán)境公益訴訟中環(huán)境損害賠償?shù)臍w屬問(wèn)題。

　　三、結(jié)語(yǔ)

　　保護(hù)生態(tài)環(huán)境是法律和環(huán)保技術(shù)的結(jié)合，是一種人類(lèi)文明建設(shè)的期望，再?lài)?yán)厲的保護(hù)措施也不為過(guò)。我省環(huán)境公益訴訟中關(guān)于環(huán)境公益訴訟發(fā)起難、環(huán)境損害賠償歸屬問(wèn)題的解決，是建立和完善我省環(huán)境公益訴訟的一項(xiàng)重要前提，如解決環(huán)境公益訴訟難的問(wèn)題是使環(huán)境公益訴訟發(fā)揮作用的前提，完善的環(huán)境損害賠償金管理使用制度可以維護(hù)生態(tài)環(huán)境的良性建設(shè)等。當(dāng)然必須指出的是，在《意見(jiàn)》中還存在許多不足之處，例如舉證責(zé)任的分配、環(huán)境訴訟效率低等問(wèn)題也阻礙著我省環(huán)境公益訴訟制度的完善和發(fā)展，有待我們?nèi)ミM(jìn)一步的探討。

　　注釋?zhuān)?/p>

　�、偈胬�.《環(huán)境公益訴訟緣何熱于貴州?》訪(fǎng)問(wèn)日期：2016年11月12日。

　�、陉悘�(qiáng).《中國(guó)環(huán)境公益訴訟到底多難》，訪(fǎng)問(wèn)日期：2016年11月12日。

　�、垲佭\(yùn)秋，余彥.《我們究竟需要什么樣的環(huán)境民事公益訴訟》，載《法治研究》2015年01期。

　　④李勁.《國(guó)外環(huán)境公益訴訟主體資格的確認(rèn)及其借鑒》，載《法學(xué)雜志》2011年10期。

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