高速公路交通警察行政執(zhí)法問(wèn)題研究

　　近年來(lái)我國(guó)高速公路交通事故頻發(fā)，群死群傷的慘案時(shí)常發(fā)生，教訓(xùn)深刻。因此，充分認(rèn)識(shí)高速公路交通警察行政執(zhí)法的重要性，切實(shí)加強(qiáng)高速公路交通警察行政執(zhí)法，保證高速公路安全與暢通，對(duì)保障人民的生命安全，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展具有重要的意義，開(kāi)展高速交警執(zhí)法規(guī)范化研究時(shí)不我待。基于此，本文分析了當(dāng)前我國(guó)高速公路交通警察行政執(zhí)法存在的問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上提出了具體的解決對(duì)策，希望可以拋磚引玉，對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的研究有所貢獻(xiàn)。

　　《公路交通科技》(月刊)創(chuàng)刊于1984年，為中華人民共和國(guó)交通部主管、交通部公路科學(xué)研究院主辦的中央一級(jí)學(xué)術(shù)性期刊，辦刊方針是促進(jìn)、推廣和傳播我國(guó)公路交通領(lǐng)域的創(chuàng)新性研究成果，為廣大科研人員建立更加廣泛的國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)交流平臺(tái)，推動(dòng)我國(guó)公路交通事業(yè)的發(fā)展。

　　一、高速公路交通警察行政執(zhí)法的概念

　　廣義的執(zhí)法是與立法相對(duì)應(yīng)的，而行政執(zhí)法是狹義上的執(zhí)法。“行政執(zhí)法是指行政機(jī)關(guān)及其行政執(zhí)法人員為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政管理的目的，依照法定職權(quán)和法定程序，執(zhí)行法律法規(guī)和規(guī)章，直接對(duì)特定的行政相對(duì)人和特定的行政事務(wù)采取措施并影響其權(quán)利義務(wù)的行為”

　　根據(jù)行政執(zhí)法的概念，高速交警行政執(zhí)法應(yīng)指公安機(jī)關(guān)高速公路交通警察部門(mén)及其高速公路交通警察為實(shí)現(xiàn)高速公路安全、暢通的目的，依照法定職權(quán)和法定程序，依照《道路交通安全法》、《道路交通安全法實(shí)施條例》、《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》、《道路交通事故處理程序規(guī)定》等相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章行使高速公路行政管理權(quán)，負(fù)責(zé)高速公路交通管理工作，監(jiān)督交通法規(guī)在高速公路上貫徹執(zhí)行。

　　在高速公路上同時(shí)存在高速路政行政執(zhí)法，高速路政行政執(zhí)法應(yīng)指高速公路路政部門(mén)及其高速路政人員以《公路法》等相關(guān)法律法規(guī)體系標(biāo)準(zhǔn)以管理高速路產(chǎn)及保障高速公路暢通為主要職責(zé)。

　　根據(jù)《道路交通安全法》第 1 條：“維護(hù)道路交通秩序，預(yù)防和減少交通事故，保護(hù)人身安全，保護(hù)公民、法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)安全及其他合法權(quán)益，提高通行效率。”

　　高速交警的職責(zé)是負(fù)責(zé)高速公路的交通巡邏執(zhí)勤、維護(hù)交通秩序、處理交通事故、維護(hù)高速公路治安秩序、預(yù)防和制止高速公路上發(fā)生的違法犯罪活動(dòng)，保障高速公路安全、有序、暢通。

　　二、高速公路交通警察行政執(zhí)法存在的問(wèn)題

　　(一)執(zhí)法理念方面存在問(wèn)題

　　高速公路執(zhí)法主要依托高速公路和高速公路收費(fèi)站進(jìn)行，主要執(zhí)法對(duì)象包括交通違法、交通事故以及其他治安、刑事案件，其執(zhí)法的主要目的在于“防事故、保暢通”。隨著人民權(quán)責(zé)意識(shí)的日漸清晰和執(zhí)法規(guī)定的不斷完善，勢(shì)必對(duì)于高速交警日常執(zhí)法提出更高的要求。但是在現(xiàn)實(shí)情況中，許多高速交警以及高速交警部門(mén)的執(zhí)法理念存在偏差：有的重執(zhí)法而輕服務(wù)，不愿意為巡邏中遇到的行人和故障車輛提供力所能及的幫助，在辦理交通事故案件時(shí)拖拖拉拉;有的重執(zhí)法數(shù)量而輕執(zhí)法質(zhì)量，盲目追求執(zhí)法的總量和罰款的金額，而忽視教育與處罰相結(jié)合的執(zhí)法原則;有的重實(shí)體而輕程序，在辦案的過(guò)程中沒(méi)有充分履行法定程序，沒(méi)有充分讓當(dāng)事人享受法定的權(quán)利。

　　(二)管理體制機(jī)制方面存在的問(wèn)題

　　高速公路交通執(zhí)法具有封閉性、突發(fā)性、復(fù)雜性等特點(diǎn)，這就對(duì)高速公路交通安全管理體制提出了較高要求。但是從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，目前我國(guó)高速交警管理權(quán)限、組織管理體制、案件管理機(jī)制尚未有統(tǒng)一模式。從管理權(quán)限上來(lái)看，有的省份采取“警路一體”的模式，即高速警察同時(shí)履行交警、路政兩方面的職責(zé)，而大多數(shù)省份采用“警路分離”的模式;從組織體制上來(lái)看，部分省份采用省垂直管理的模式，部分省份采用分區(qū)域地方管理的分散管理模式，部分省份采用垂直和地方管理相混合的模式;從案件管理機(jī)制上來(lái)看，一些省份的高速警察只具備交通執(zhí)法權(quán)，一些省份的高速警察具備治安管理權(quán)限，而一些省份的高速警察則具備交通、治安管理權(quán)限以及部分刑事執(zhí)法權(quán)限�；靵y的體制機(jī)制不利于推行全國(guó)性的執(zhí)法細(xì)則，不利于全國(guó)高速警察隊(duì)伍的建設(shè)，不利于應(yīng)對(duì)高速公路復(fù)雜多變的突發(fā)狀況，從民警的角度上來(lái)看，復(fù)雜的機(jī)制體制往往讓人無(wú)所適從、效率低下。

　　下面就以筆者的工作環(huán)境舉例。湖北省高速公路警察目前是實(shí)行的省垂直管理為主，地方管理為輔的混合制管理方式。具體到筆者工作的黃石大隊(duì)，如圖所示，其中G50滬渝高速、G45大廣高速分別由省直管的黃石大隊(duì)、鄂州大隊(duì)、黃州大隊(duì)、下陸大隊(duì)四個(gè)大隊(duì)管轄，而S7漢鄂高速、S29麻武高速、S78蘄嘉高速則分別由鄂州、黃岡、黃石三地的地方交警部門(mén)管轄。由于轄區(qū)周邊高速存在多地、多部門(mén)管轄的情況，假如筆者工作的鄂東長(zhǎng)江大橋上發(fā)生一起肇事逃逸案件，那么僅僅通知周邊各大隊(duì)協(xié)查就會(huì)花費(fèi)較長(zhǎng)時(shí)間，往往會(huì)錯(cuò)過(guò)最佳的追緝時(shí)機(jī)。

　　從管理權(quán)限上來(lái)看，筆者所在的省公安廳高警總隊(duì)二支隊(duì)黃石大隊(duì)對(duì)于治安和刑事案件只具備先期處置權(quán)。日常工作中筆者大隊(duì)民警查處到的無(wú)證駕駛、假牌假證、酒駕、醉駕、交通肇事罪等涉及到拘留、拘役的違法行為，需要前往距離大隊(duì)30公里之外的鄂州市公安分局進(jìn)行審批、送拘，由于一個(gè)案件往往要往返多次，民警在這個(gè)過(guò)程中會(huì)浪費(fèi)大量的工作時(shí)間和精力;如果碰到司乘糾紛、財(cái)物被盜、碰瓷、搶劫等治安刑事案件，筆者大隊(duì)民警也只能先期處置之后再將案件移交給案發(fā)地的地方分局或者派出所，地方警察部門(mén)對(duì)于發(fā)生在高速上的案件通常存在調(diào)查難和取證難的問(wèn)題，反過(guò)來(lái)還是需要求助高速交警部門(mén)，結(jié)果就造成簡(jiǎn)單的問(wèn)題復(fù)雜化，案件處置效率十分低下。

　　(三)保障機(jī)制方面存在的問(wèn)題

　　隨著高速公路的快速發(fā)展，高速公路交通管理工作任務(wù)越來(lái)越重，但基層高速交警部門(mén)往往存在兩個(gè)突出問(wèn)題。

　　其一是警力嚴(yán)重不足，還是以湖北省為例，根據(jù)交通部的數(shù)據(jù)顯示，截止到2015年底，湖北省高速公路通車?yán)锍坦灿?jì)6204公里，按照公安部交警隊(duì)正規(guī)化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)：高速交警的警力按照每公里0.5—1.2人的標(biāo)準(zhǔn)配置，即使按照最低標(biāo)準(zhǔn)配備民警，也需要3100名高速警察，但湖北省實(shí)際高速警察總數(shù)約為1500至1600人，還達(dá)不到最低標(biāo)準(zhǔn)的一半。

　　其二是目前高速交警經(jīng)費(fèi)保障不足�；鶎用窬瘡氖赂邚�(qiáng)度、高風(fēng)險(xiǎn)的工作卻享受不到相對(duì)較高的待遇;基層大隊(duì)也普遍存在經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題，在科技投入、宣傳經(jīng)費(fèi)、車輛購(gòu)置方面往往是捉襟見(jiàn)肘。而經(jīng)費(fèi)不足的原因主要表現(xiàn)在：

　　首先，經(jīng)費(fèi)以“雜糧”(非稅收入)為主，以“皇糧”(預(yù)算撥款)為輔。

　　其次，高速交警經(jīng)費(fèi)與收入掛鉤，“以收定支”的現(xiàn)象嚴(yán)重。

　　再次，不同地區(qū)高速交警之間非稅收入差距大，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間經(jīng)費(fèi)保障不平衡。

　　最后，高速交警部門(mén)經(jīng)費(fèi)預(yù)算到位率低，年中預(yù)算執(zhí)行不均衡，年終追加和結(jié)轉(zhuǎn)現(xiàn)象嚴(yán)重，資金使用率不高。

　　三、提升高速公路交警行政執(zhí)法水平的對(duì)策

　　(一)提高高速交警的文化素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，端正執(zhí)法理念

　　鼓勵(lì)高速交警在職學(xué)習(xí)，增加執(zhí)法培訓(xùn)，提高高速交警的執(zhí)法水平。在工作中領(lǐng)導(dǎo)要鼓勵(lì)民警在職學(xué)習(xí)、注重對(duì)民警的法律知識(shí)培訓(xùn)，特別對(duì)那些愛(ài)學(xué)習(xí)、鉆研業(yè)務(wù)知識(shí)的民警保障一定的學(xué)習(xí)時(shí)間，對(duì)國(guó)家新頒布的法律法規(guī)組織民警及時(shí)學(xué)習(xí)。增加民警的學(xué)習(xí)培訓(xùn)班，不斷更新民警的業(yè)務(wù)知識(shí)，強(qiáng)化高速交警的法治意識(shí)、執(zhí)法意識(shí)、為人民服務(wù)的意識(shí)，端正高速交警的執(zhí)法理念。

　　在現(xiàn)實(shí)高速事故民警行政執(zhí)法中，個(gè)別民警面對(duì)前來(lái)處理事故的當(dāng)事人不熱情，不尊重;在高速公路事故處理中高速事故民警“門(mén)難進(jìn)、臉難看、話難聽(tīng)、事難辦”四難現(xiàn)象常見(jiàn)，在高速公路交通事故處理中有利益化、商品化的傾向，事故認(rèn)定不公正，辦人情案金錢(qián)案的現(xiàn)象突出。要加大對(duì)高速事故民警的思想教育，端正高速事故民警的執(zhí)法態(tài)度;組織建立完善的高速公路交通事故案件評(píng)析制度機(jī)制，將事故處理流程公開(kāi)化透明化，讓事故當(dāng)事人明白事故處理流程，做到透明執(zhí)法;加強(qiáng)高速公路事故處理警務(wù)監(jiān)督機(jī)制，防止高速事故民警違法亂紀(jì)和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

　　(二)改革管理體制

　　管理權(quán)限方面，應(yīng)當(dāng)推廣“警路一體”的管理方法，在沒(méi)有現(xiàn)實(shí)條件的省份，也要大力推進(jìn)“警路聯(lián)合”，建立警路聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合巡邏、聯(lián)合應(yīng)急處置的常態(tài)化機(jī)制。

　　組織體制方面，實(shí)行高速交警省一級(jí)垂直管理是我國(guó)高速公路行政執(zhí)法管理體制發(fā)展的趨勢(shì)。實(shí)行高速交警省一級(jí)垂直管理有利于高速交警統(tǒng)一管理、有利于高速交警內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)辦案提高辦案效率、有利于加強(qiáng)高速交警與外部單位的溝通聯(lián)系、有利于高速交警交通安全管理經(jīng)費(fèi)的保障。

　　案件管理機(jī)制方面，可以在高速公路交通警察總(支)隊(duì)成立高速公路交通警察公安局負(fù)責(zé)高速公路上的治安案件、刑事案件。明確高速交警的刑事案件和治安案件管理職能，統(tǒng)一辦案機(jī)制，彌補(bǔ)現(xiàn)行高速交警管理體制中刑事案件和治安案件管理職能不明確、辦案機(jī)制不健全的缺陷。強(qiáng)化高速交警的刑事案件和治安案件管理職能，彌補(bǔ)現(xiàn)行體制的不足。

　　(三)完善高速交警的保障機(jī)制

　　首先，增加高速交警警力配置。要按照最低標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)足基層民警缺額，在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)招募具備計(jì)算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)+、刑事偵查、安保、應(yīng)急管理等方面技能的專業(yè)人才充實(shí)警力，提升整體隊(duì)伍的戰(zhàn)斗力。

　　其次，提高高速交警執(zhí)法的科技含量，堅(jiān)持從科技上要警力。互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)在基層執(zhí)法中廣泛運(yùn)用是基層執(zhí)法未來(lái)發(fā)展的大趨勢(shì)，但從現(xiàn)實(shí)上來(lái)看，高速公路上的科技投入往往依賴于高速經(jīng)營(yíng)部門(mén)，跟不上時(shí)代的發(fā)展，也滿足不了現(xiàn)實(shí)的需求。目前我國(guó)高速公路上的監(jiān)控設(shè)施基本上是修建高速公路時(shí)由高速公路管理公司安裝的，主要服務(wù)于高速公路的收費(fèi)及路產(chǎn)，且監(jiān)控設(shè)施落后，夜間基本上不能使用，無(wú)法滿足新時(shí)期高速交警行政執(zhí)法的需要。如，高速交警無(wú)法通過(guò)監(jiān)控設(shè)施測(cè)定超速車輛的車速;對(duì)夜間在高速公路上發(fā)生的交通事故無(wú)法通過(guò)監(jiān)控設(shè)備調(diào)取有效的監(jiān)控資料等。

　　高速交警部門(mén)應(yīng)加大對(duì)高速公路路面及站口高清紅外電子監(jiān)控設(shè)施的投入，通過(guò)設(shè)置在路面的固定和移動(dòng)電子監(jiān)控設(shè)施對(duì)超速行駛、低速行駛、大型車輛長(zhǎng)期占用超車道、違法占用應(yīng)急車道、無(wú)接駁資質(zhì)的客車夜間2時(shí)至5時(shí)違反規(guī)定通行等違法行為進(jìn)行抓拍后進(jìn)行非現(xiàn)場(chǎng)處罰，從而達(dá)到節(jié)省警力的目的。

　　建立交通誘導(dǎo)系統(tǒng)。在高速公路重點(diǎn)路段及收費(fèi)站安裝LED顯示屏，以省為單位建立全省高速交警統(tǒng)一的信息發(fā)布平臺(tái)。及時(shí)發(fā)布交通氣象、路況、道路施工、交通管制、出行提示及車輛安全行駛速度等交通誘導(dǎo)服務(wù)信息，減少發(fā)生惡劣天氣、交通管制時(shí)采取的全體高速交警上路喊話指揮交通的人海戰(zhàn)術(shù)。

　　四、結(jié)語(yǔ)

　　隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，高速公路已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的重要運(yùn)輸通道，在此背景下，應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)我國(guó)高速公路交通警察隊(duì)伍建設(shè)，法治建設(shè)，完善和規(guī)范我國(guó)高速公路交通警察行政執(zhí)法，促進(jìn)我國(guó)高速公路交通警察行政執(zhí)法系統(tǒng)化、制度化、規(guī)范化。

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